Rozszerzenie UE na Bałkanach Zachodnich: nowe wyzwania po wojnie

Wprowadzenie

Zakrojona na szeroką skalę inwazja Rosji na Ukrainę w lutym 2022 r. radykalnie zmieniła międzynarodowe środowisko polityczne i równowagę wewnętrzną w Unii Europejskiej, a także, co było do przewidzenia, wpłynęła na stosunki z Bałkanami Zachodnimi. Proces integracji europejskiej sześciu państw regionu (Albanii, Bośni i Hercegowiny, Kosowa, Macedonii Północnej, Czarnogóry i Serbii), który od lat znajdował się w poważnych trudnościach, został wstrząśnięty wybuchem nowej wojny w Europie: początkowo nadzieje na ożywienie zostały ponownie rozbudzone, ale z biegiem miesięcy poprzednia zmęczona sytuacja powróciła, choć w drastycznie zmienionym scenariuszu.

Potrzeba zapewnienia Ukrainie wsparcia politycznego i militarnego w celu poradzenia sobie z rosyjską inwazją skłoniła państwa członkowskie UE do pośpiesznego przyznania temu krajowi oficjalnego członkostwa w UE, którego do tej pory kilkakrotnie kategorycznie odmawiano. Nagłą otwartość na Kijów uzupełniła nowa gotowość UE wobec dwóch innych krajów Partnerstwa Wschodniego zagrożonych polityką zagraniczną Kremla, Mołdawii i Gruzji. W ten sposób w ciągu 2022 r. polityka rozszerzenia UE rozszerzyła się do dziewięciu krajów, w tym faktycznych i potencjalnych kandydatów^[1]

To znaczące rozszerzenie jeszcze bardziej podkreśliło polityczny impas, który od lat trwa na Bałkanach Zachodnich, gdzie ponad dwie dekady po rozpoczęciu polityki rozszerzenia poczyniono bardzo niewielkie postępy i nastąpiło coraz bardziej widoczne spowolnienie. W tragicznym kontekście wywołanym wojną na Ukrainie państwa członkowskie UE uznały zatem za stosowne zapewnienie regionu o swojej woli politycznej do wypełnienia zobowiązania integracyjnego podjętego na szczycie w Salonikach w 2003 r., oferując pewne ważne sygnały również zniechęconym partnerom z Bałkanów Zachodnich. W szczególności w grudniu 2022 r. Bośnia i Hercegowina[² ] została oficjalnie nominowana przez Radę Europejską jako kraj członkowski, a w kwietniu 2023 r. Parlament Europejski potwierdził długo oczekiwane zniesienie wiz dla Kosowa^[3]. W tym drugim przypadku Komisja Europejska potwierdziła zamiar Unii Europejskiej zniesienia reżimu wizowego dla Kosowa.

W tym drugim przypadku Komisja Europejska już dawno wydała pozytywną opinię w sprawie przyznania swoim obywatelom prawa do swobodnego przemieszczania się w strefie Schengen, ale bałkański kraj był blokowany przez długi czas ze względu na sprzeciw niektórych państw członkowskich w Radzie UE. Do czasu historycznego i niedawnego zniesienia wiz, obywatele Kosowa byli jedynymi w regionie, którzy nie korzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się, a ograniczenie to ostatecznie dobiegnie końca dopiero w styczniu 2024 roku.

Z drugiej strony Bośnia i Hercegowina uzyskała długo oczekiwaną kandydaturę do UE w odpowiedzi na kryzys międzynarodowy, ale nie poczyniła żadnych widocznych postępów w odniesieniu do wielokrotnych próśb Komisji Europejskiej kierowanych do lokalnych elit politycznych. Do tej pory w agendzie pozostało czternaście punktów, których rozwiązanie jest uważane za niezbędne do przyspieszenia procesu integracji. Wręcz przeciwnie, polityczny impas w kraju, rozdarty głębokimi podziałami na tle etnicznym i politycznym, nadal się pogarsza. Nowy kontekst międzynarodowy przekonał jednak państwa członkowskie UE o potrzebie wysłania wyraźnego sygnału o politycznej inwestycji Brukseli w stabilność instytucjonalną Bośni i jej europejską przyszłość.

Kierując się nowymi potrzebami, polityka rozszerzenia UE w ostatnich miesiącach coraz bardziej nabierała wymiaru bezpieczeństwa. Od 2004 r. UE posiadała już wyraźny mandat do ochrony bezpieczeństwa Bośni i Hercegowiny przyznany przez Organizację Narodów Zjednoczonych poprzez zarządzanie operacją wojskową EUFOR Althea. Obecność wojskowych państw członkowskich odpowiedzialnych za utrzymanie pokoju w tym kraju była jednak z czasem stopniowo redukowana z 6 000 do 600^[4]

Nowe wyzwania polityczne i geopolityczne

W czasie, gdy UE stawała się coraz mniej przekonana o pilnej potrzebie zapewnienia krajowi długoterminowej perspektywy, jeśli nie poprzez przyspieszenie, to przynajmniej poprzez usprawnienie procesu integracji Bośni i Hercegowiny oraz całego regionu, kwestia geopolitycznego wymiaru rozszerzenia stawała się coraz bardziej centralnym punktem europejskiej agendy. Pomimo zaangażowania i inicjatywy politycznej krajów takich jak Niemcy, głównego architekta i siły napędowej tak zwanego “procesu berlińskiego”, oraz wielokrotnych prób opracowania nowych i oryginalnych strategii ożywienia procesu w ciągu ostatnich kilku lat, europejska polityka rozszerzenia nadal wyraźnie traciła na znaczeniu w agendzie zdecydowanej większości krajów UE.

Powtarzające się ostrzeżenia o rosnącej rosyjskiej, tureckiej i chińskiej penetracji regionu, a tym samym odwołanie się do geopolitycznego wymiaru rozszerzenia, nie były wystarczające, aby naprawdę ożywić europejskie zainteresowanie polityczne wprowadzeniem tej prawdziwej enklawy do architektury politycznej UE.

Wręcz przeciwnie, determinacja niektórych państw członkowskich do zablokowania procesu, często kierowana względami wewnętrznymi i niezwiązana z rzeczywistymi postępami lub niedociągnięciami zainteresowanych krajów, była w stanie w coraz większym stopniu dyktować politykę Unii wobec regionu. Sytuacja ta krystalizuje się od dłuższego czasu i jest być może najbardziej wyraźnie i paradygmatycznie symbolizowana przez polityczną odyseję Macedonii Północnej. Kraj ten był kandydatem od 2005 r., ale został zablokowany najpierw przez 20-letni konflikt o nazwę Grecji (rozwiązany decyzją Skopje o zmianie konstytucyjnej nazwy kraju z “Macedonia” na “Macedonia Północna”, w następstwie porozumień z Prespy w 2018 r.), następnie przez obawy Francji, a teraz przez wniosek Bułgarii o włączenie mniejszości bułgarskiej do osób oficjalnie wymienionych w konstytucji Macedonii. Pomimo rozpoczęcia negocjacji, macedońscy politycy i opinia publiczna są w dużej mierze nieufni wobec obietnic integracji i równie niechętni nowym reformom w imię europejskiej przyszłości, która jest postrzegana jako mglista^[5]

W każdym razie w lutym 2022 r. ramy międzynarodowe uległy radykalnej zmianie. Początkowo rosyjska inwazja wywołała ogromne zaniepokojenie możliwym otwarciem drugiego frontu na Bałkanach Zachodnich, które od dawna są obszarem tarć między euroatlantycką a rosyjską sferą interesów^[6]. W pierwszych tygodniach konfliktu niepokój był szczególnie odczuwalny w Bośni i Hercegowinie, gdzie miejscowa ludność wciąż jest głęboko straumatyzowana 30-letnim konfliktem.

W późniejszych etapach to Serbia znalazła się w trudnej sytuacji, zaangażowana w delikatne i coraz bardziej niewygodne balansowanie między Zachodem a Moskwą, głównym sojusznikiem Belgradu w grze o los Kosowa. Po wybuchu działań wojennych europejska i amerykańska presja na Serbię, by przestrzegała sankcji wobec Rosji i ogólnie europejskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, wzrosła wykładniczo. Choć pole manewru w serbskiej polityce zagranicznej zostało drastycznie ograniczone, zmiażdżone przez trwające starcie militarne i geopolityczne, serbskiemu premierowi Aleksandarowi Vucicowi udało się jak dotąd uniknąć zerwania z Moskwą, zapewniając sobie prawo do autonomicznej linii politycznej w tradycji jugosłowiańskiej^[7]

Inwazja na Ukrainę miała również widoczne reperkusje dla nierozwiązanych stosunków dwustronnych między Serbią a Kosowem, które od lat były zaangażowane w proces normalizacji stosunków ułatwiony przez Unię Europejską, ale który był również naznaczony długim okresem impasu. Po rozpoczęciu rosyjskiej inwazji doszło do wyraźnego ożywienia napięć między Prisztiną, która ogłosiła niepodległość w 2008 r., a Belgradem, który nadal uważa Kosowo za integralną część swojego terytorium. Napięcia wybuchły jesienią 2022 r. w tak zwanej “wojnie talerzy”, która na niektórych etapach doprowadziła do obaw o powrót powolnej konfrontacji między obiema stronami^[8]

Kierując się potrzebą wykazania się zdecydowaną i wiarygodną reakcją, Wysoki Przedstawiciel ds. polityki zagranicznej UE Josep Borrell uruchomił, po latach inercji, nową i bardziej przekonującą inicjatywę dyplomatyczną, która wywołała duże oczekiwania i dwustronne porozumienie osiągnięte w marcu 2023 r. w Ochrydzie w Macedonii Północnej, formalnie zaakceptowane, ale jeszcze nie podpisane przez strony, wywołując nowy sceptycyzm co do możliwości przezwyciężenia ściany w ścianę^[9]

Odnosi się wrażenie, że cała społeczność międzynarodowa stara się głównie dokooptować Serbię, aby zdystansować ją od Rosji, zamiast utrzymywać jasne stanowisko w obliczu politycznej dwuznaczności w dialogu na temat Kosowa, podobnie jak w przypadku innych otwartych spraw. Ze swojej strony kosowski rząd pod przywództwem Albina Kurtiego nie wydaje się być skłonny do kompromisu w głównej kwestii, która wciąż pozostaje na stole, tj. natychmiastowego utworzenia Stowarzyszenia Serbskich Gmin, instrumentu ochrony serbskiej mniejszości, postrzeganego przez Prisztinę jako ukryte zagrożenie dla jej własnej niedokończonej państwowości.

Podejrzenia Prisztiny dodatkowo podsyca wsparcie Belgradu dla politycznego lidera Republiki Serbskiej (RS) Milorada Dodika, który nadal grozi secesją swojego kraju, a tym samym upadkiem kruchej struktury zdefiniowanej przez porozumienia z Dayton, na których ledwo utrzymuje się pokój w Bośni i Hercegowinie. Również w tym przypadku sytuacja zaczęła się ponownie pogarszać, pomimo zastrzyku zaufania i bezpieczeństwa, który powinien nastąpić po przyjęciu europejskiej kandydatury w grudniu ubiegłego roku.

Paradoksalnie, w ciągu 2022 r. trwające napięcie podsycane przez elity polityczne RS zostało spotęgowane przez pogarszający się kryzys w stosunkach między bośniackimi i chorwackimi komponentami w drugim podmiocie Federacji Bośni i Hercegowiny, również w wyniku kontrowersyjnej interwencji Wysokiego Przedstawiciela Wspólnoty Międzynarodowej (OHR) Christiana Schmidta. Ten ostatni, w celu odblokowania formowania rządu w Federacji, wielokrotnie uciekał się do wykorzystania bońskich uprawnień OHR – przypisywanych OHR przez Radę Wdrażania Pokoju w Bośni i Hercegowinie od 1997 roku w celu rozwiązania wszelkich instytucjonalnych impasów – marginalizując bośniacką partię nacjonalistyczną i wywołując silne kontrowersje dotyczące ustępstw na rzecz chorwackiego komponentu kraju^[10]

Po początkowym szoku nastąpiła zatem faza normalizacji ryzyka wynikającego z nowego scenariusza międzynarodowego. Ogólnie rzecz biorąc, ciężar dwudziestu lat nieudanego dialogu z UE ponownie przeważył, miażdżąc opinię publiczną, ośrodki badawcze i społeczeństwo obywatelskie pod ciężarem systemów, które wciąż nie były w stanie skonsolidować procesów demokratycznych, a tym samym przyczynić się do rzeczywistej pacyfikacji pokonfliktowej.

Nawet biorąc pod uwagę szczególne warunki każdego z krajów regionu, na Bałkanach Zachodnich kumoterstwo, korupcja i polityczny dryf w kierunku coraz mniej demokratycznych systemów ponownie wywołały frustrację i rozczarowanie przyszłością oraz możliwością, że proces integracji europejskiej może doprowadzić do konsolidacji politycznej i gospodarczej, która zapewni wyraźną poprawę perspektyw i jakości życia. Najbardziej widoczną konsekwencją tej sytuacji jest to, że coraz większy odsetek populacji zaczął szukać emigracji jako indywidualnego rozwiązania ich braku perspektyw politycznych, społecznych i gospodarczych^[11]

Liczne propozycje ożywienia rozszerzenia o Bałkany Zachodnie są obecnie przyjmowane z coraz większym chłodem zarówno przez klasę polityczną, jak i lokalną opinię publiczną, która coraz częściej postrzega je jako pusty techniczno-biurokratyczny wysiłek bez szans na pozytywny rezultat. Z drugiej strony, dla części regionalnych elit gra na kilku stołkach w sojuszach poza UE, czy to z Rosją, Turcją czy Chinami, w zależności od wygody, nadal przynosi owoce lub przynajmniej nie jest jednoznacznie sankcjonowana. Najbardziej uderzającym przypadkiem jest Dodik z Bośni i Hercegowiny^[12], który pomimo amerykańskich sankcji pozostaje zwykłym politycznym rozmówcą komisarza ds. rozszerzenia Varhelyi’ego, premiera Węgier Orbana^[13] i premiera Chorwacji Andreja Plenkovića^[14]

Oprócz zniechęcenia lokalnych elit politycznych, które są wyraźnie nieadekwatne do radzenia sobie z wielkimi wyzwaniami regionu, istnieje również frustracja Unią Europejską i cynizm jej państw członkowskich. Jednomyślność w europejskim procesie decyzyjnym pozostawia politykę rozszerzenia na łasce cykli wyborczych każdego z dwudziestu siedmiu państw: niezależnie od ich znaczenia politycznego i słuszności ich powodów, każdy członek “klubu” jest postrzegany jako rozmówca, który może arbitralnie udaremnić wspólne wysiłki.

Nie brakuje też innych niepokojących przykładów – również niezwiązanych z rozszerzeniem – które pokazują, jak oportunistyczne, a przez to niespójne mogą być stanowiska państw członkowskich UE. Korzystając z wydalenia Rosji z Rady Europy, rząd Kosowa zainicjował rok temu wniosek o członkostwo w regionalnej organizacji, który wymaga pozytywnej opinii dwóch trzecich państw członkowskich. W kwietniu Rada Ministrów czterdziestu sześciu państw członkowskich zatwierdziła wniosek Prisztiny trzydziestoma trzema głosami za, przy pięciu wstrzymujących się (Grecja, Słowacja, Mołdawia, Ukraina oraz Bośnia i Hercegowina) i siedmiu przeciw (Węgry, Hiszpania, Cypr, Rumunia, Azerbejdżan, Gruzja i oczywiście Serbia)^[15]

Na podstawie stanowiska wyrażonego przez państwa członkowskie Rady można dostrzec złożoność europejskiej polityki zagranicznej: Węgry, które również uznają Kosowo, głosowały przeciwko. Spośród pięciu państw członkowskich UE, które nie uznały niepodległości Kosowa, Hiszpania, Cypr i Rumunia potwierdziły ekstremistyczne stanowisko, podczas gdy Grecja i Słowacja wstrzymały się od głosu, wykazując otwartość na przyszłość byłej autonomicznej prowincji, uznawanej przez pozostałe dwadzieścia dwa państwa członkowskie UE.

Oczywiste jest, że bez przezwyciężenia procesu decyzyjnego opartego na jednomyślności, przynajmniej na pośrednich etapach procesu rozszerzenia, polityka UE wobec jej strategicznego sąsiedztwa nie odzyska wiarygodności wśród krajów kandydujących i pozostanie więźniem ciągłych, mniej lub bardziej arbitralnych wet^[16]. Problem geopolitycznej roli kruchego i złożonego regionu, jakim są Bałkany Zachodnie, pozostaje na stole UE, ale obecne instrumenty decyzyjne są wyraźnie nieodpowiednie, aby stawić czoła wyzwaniom i wykorzystać niezaprzeczalne możliwości oferowane przez ten region.

Wnioski

W przypadku braku zmiany kursu, zewnętrzni konkurenci UE będą nadal łatwo prowokować podziały i kontrasty, uniemożliwiając wyłonienie się silnej i jasnej linii w zarządzaniu relacjami z regionem. W ostatnich latach to głównie Rosja i jej lokalni sojusznicy stymulowali niestabilność polityczną, w przyszłości “dziel i rządź” mogą być Chińczycy, a od czasu do czasu także Amerykanie[17^]. W ostatnich latach nie brakowało okazji do delikatnych nieporozumień między USA i UE w ich podejściu do Bałkanów Zachodnich, a tylko wtedy, gdy działały w porozumieniu, osiągały znaczące rezultaty^[18]

Odnosi się wrażenie, że w regionie, przynajmniej jak dotąd, nikt tak naprawdę nie zdaje sobie sprawy z długoterminowych konsekwencji radykalnej transformacji kontekstu międzynarodowego. Na razie próba ponownego przemyślenia rozszerzenia jako instrumentu polityki bezpieczeństwa nie wydaje się generować żadnych istotnych zmian. Podczas gdy w Kijowie i Kiszyniowie z determinacją analizuje się rozdziały acquis communautaire w celu rozpoczęcia negocjacji do przyszłego roku, na Bałkanach Zachodnich dominuje głęboko zakorzeniony pesymizm i wrażenie, że nowi kandydaci nie zrozumieli jeszcze, co ich czeka. Powszechne jest przekonanie, że Ukraińcy wkrótce odkryją, że integracja europejska jest w rzeczywistości chimerą i że istnieje zbyt wiele powodów przeciwko dalszemu rozszerzeniu Unii.

W rzeczywistości rozszerzenie nie może się odbyć bez radykalnej transformacji krajów kandydujących. Najwyraźniejszym tego przykładem jest reforma sądownictwa, którą prawie wszystkie kraje kandydujące muszą się zająć, aby zapewnić funkcjonowanie rządów prawa dla swoich obywateli, co jest warunkiem wstępnym członkostwa w UE. Daleko idąca reforma, która trwa w Albanii już od kilku lat i która przynosi pierwsze zachęcające rezultaty, doprowadziła do usunięcia dużej części urzędujących sędziów: radykalny, ale konieczny wybór, biorąc pod uwagę stopień korupcji sądownictwa w tym kraju. Najwyraźniej żadna klasa polityczna nigdy nie podjęłaby tak drastycznych kroków bez przekonującej i regularnej presji ze strony Komisji Europejskiej^[19]

Aby przywrócić wiarę w przyszłość społeczeństwom, które zostały doświadczone przez 30 lat wojen i radykalnych przemian w sferze politycznej, gospodarczej i społecznej, które wystawiły je na próbę, oraz aby kontynuować reformy niezbędne do integracji europejskiej, potrzebujemy konsekwentnego zaangażowania instytucji europejskich, które są zdeterminowane, aby uświadomić lokalnym elitom politycznym, że czas na taktykę się skończył i że mają teraz przed sobą rozmówców zdolnych do rekonfiguracji przyszłości wspólnej przestrzeni politycznej.

Niestety, proces integracji europejskiej nie przynosi w krótkim czasie żadnych uderzających rezultatów, które w prosty sposób uświadomiłyby społeczeństwu obywatelskiemu polityczne korzyści płynące z członkostwa. Co więcej, regulacje UE, do których kraje regionu muszą zharmonizować swoje systemy, są raczej ograniczone w obszarach, które mogą zaoferować szybką poprawę jakości życia ich obywateli. Dlatego tak ważne jest unikanie nieporozumień co do odpowiedzialności i rezultatów procesu integracji europejskiej.

Oferowanie dziś gwarancji bezpieczeństwa Ukrainie, podobnie jak Bośni i Hercegowinie czy Kosowu, jest ważnym celem, nie tylko ze względu na strategiczne priorytety UE, ale także w odpowiedzi na obawy obywateli krajów regionu, których istnienie jest (nadal) zagrożone. Musimy jednak unikać ryzyka, że w obliczu obecnego kryzysu międzynarodowego charakter polityki rozszerzenia zostanie wywrócony do góry nogami, a relacje między UE a krajami kandydującymi, zarówno na Bałkanach Zachodnich, jak i w Partnerstwie Wschodnim, po przemyśleniu ich wyłącznie w kategoriach bezpieczeństwa, nie przyniosą konsolidacji demokratycznej, rozwoju gospodarczego i harmonizacji przepisów, a jedynie wygodne dostosowanie polityczne, które jest niewystarczające do stworzenia pełnej integracji europejskiej, czego obawia się wielu obywateli w regionie.

Odniesienia

1. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/23/european-council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of-moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/ ↑
2. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/13/council-conclusions-on-enlargement-and-stabilisation-and-association-process/ ↑
3. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/14/kosovo-council-presidency-and-european-parliament-agree-on-visa-free-travel/ ↑
4. https://www.eeas.europa.eu/eufor-althea/eufor-bosnia-herzegovina-military-operation-althea_en ↑
5. https://www.iemed.org/publication/re-examining-two-key-accession-processes-the-cases-of-north-macedonia-and-serbia/ ↑
6. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
7. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
8. https://www.dw.com/en/serbia-balances-between-russia-and-the-west/a-41854351 ↑
9. https://www.eeas.europa.eu/eeas/belgrade-pristina-dialogue-implementation-annex-agreement-path-normalisation-relations-between_en ↑
10. https://www.rferl.org/a/bosnia-schmidt-protests-sarajevo-election-laws/32344797.html ↑
11. https://www.aspeninstitute.de/wp-content/uploads/2020-Emigration-from-the-Western-Balkans.pdf ↑
12. https://www.reuters.com/world/europe/bosnian-serb-leader-dodik-charged-over-defying-peace-envoys-decisions-2023-08-11/ ↑
13. https://n1info.ba/english/news/bosnias-dodik-meets-varhelyi-and-orban-in-budapest/ ↑
14. https://balkaninsight.com/2022/01/18/croatian-president-calls-dodik-partner-amid-bosnian-electoral-crisis/ ↑
15. https://balkaninsight.com/2023/04/24/kosovo-passes-first-step-to-council-of-europe-membership/ ↑
16. https://carnegieeurope.eu/2022/06/20/what-has-stopped-eu-enlargement-in-western-balkans-pub-87348 ↑
17. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/653621/EXPO_STU(2020)653621_EN.pdf ↑
18. https://www.iemed.org/publication/the-european-union-and-the-kosovo-challenge/ ↑
19. https://europeanwesternbalkans.com/2022/06/16/despite-its-weaknesses-the-vetting-process-remains-the-reform-of-paramount-importance-in-albania/ ↑