Antonella Benedetto – Uniwersytet w Trydencie
Antonella Benedetto posiada wspólny tytuł magistra (Master’s Joint Degree) w dziedzinie Międzynarodowych Studiów nad Bezpieczeństwem (International Security Studies) uzyskany w Szkole Zaawansowanych Studiów Sant’Anna (Sant’Anna School of Advanced Studies) oraz na Uniwersytecie w Trydencie. Wcześniej uzyskała tytuł licencjata z socjologii na Uniwersytecie w Urbino. Pasjonatka stosunków UE-Chiny, stosunków USA-Chiny, spraw europejskich i praw człowieka, odbyła staże we włoskim Konsulacie Generalnym w Montrealu dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Współpracy Międzynarodowej oraz w Instytucie Badań Polityki Zagranicznej (FPRI).
Niniejszy artykuł jest częścią książki “Smok u bram Europy: Chińska obecność na Bałkanach i w Europie Środkowo-Wschodniej” (więcej informacji tutaj) i został wybrany do publikacji w otwartym dostępie na stronie Blue Europe dla szerszego zasięgu. Cytat:
Benedetto, Antonella, Chińskie wpływy w Serbii i implikacje dla jej procesu akcesyjnego do UE, w: Andrea Bogoni and Brian F. G. Fabrègue, eds., The Dragon at the Gates of Europe: The Chinese Presence in the Balkans and Central-Eastern Europe, Blue Europe, grudzień 2023: s. 247-268. ISBN: 979-8989739806.
1. Wprowadzenie
Niniejszy dokument przedstawia przegląd przyszłości Serbii w Unii Europejskiej (UE). Przystąpienie Serbii do UE było odkładane przez lata z powodu braku zaangażowania ze strony UE. W wyniku wynikającego z tego niezadowolenia Chiny ugruntowały swoją obecność gospodarczą w tym regionie poprzez znaczące wpływy polityczne i duże inwestycje infrastrukturalne. Po pierwsze, artykuł dotyczy polityki zagranicznej Serbii i jej stosunków z Chinami; następnie współpracy gospodarczej, infrastrukturalnej i kulturalnej między nimi, począwszy od wyboru Xi Jinpinga przez Kongres w 2013 r., możliwych zagrożeń i błędów Unii. Niniejszy artykuł odpowiada głównie na trzy pytania: po pierwsze, biorąc pod uwagę, że Serbia jest kandydatem na członka UE, dlaczego Belgrad zdecydował się zezwolić Chinom na tak szerokie więzi z Chinami? Po drugie, jakich metod używa Pekin, aby pozycjonować się jako główny międzynarodowy partner Belgradu? Po trzecie, czy przyszłość Serbii będzie należeć do UE?
Kryzys finansowy z lat 2008-2009 i inne kryzysy zewnętrzne spowolniły rozszerzenie UE, spowalniając proces akcesji Serbii. W rezultacie Chińska Republika Ludowa wykorzystała tę okazję do umocnienia swojej strategicznej obecności w Serbii, ponieważ jej ingerencja w wewnętrzną politykę innych państw jest ograniczona, a jednocześnie nie przywiązuje dużej wagi do kwestii takich jak pomoc państwowa, korupcja czy regulacje rynku pracy. Wzrost chińskich inwestycji w Serbii w latach 2013-2019 miał korzystny wpływ na ogólny rozwój gospodarczy i społeczny kraju, głównie dzięki inicjatywie Pasa i Szlaku (BRI), która umożliwia również dostęp do ważnych szlaków lądowych i morskich. To właśnie BRI jest jednym z powodów, dla których Serbia, ubiegająca się o członkostwo w UE od 2012 roku, ma ograniczone szanse na dołączenie do Wspólnoty, ponieważ nie spełnia kryteriów kopenhaskich (stabilne instytucje polityczne, demokracja, praworządność, prawa człowieka, gospodarka rynkowa).
2. Polityka zagraniczna Serbii i jej stosunki z ChRL
Z geograficznego punktu widzenia Serbia położona jest w Europie Południowo-Wschodniej, na skrzyżowaniu głównych arterii komunikacyjnych łączących Morze Czarne z Morzem Północnym oraz Europę Południowo-Wschodnią z Europą Środkową i Zachodnią. Jej wąski, śródlądowy region ma ograniczony potencjał polityczny, gospodarczy, społeczny i demograficzny (Duško i Jokanović 2016, 327). Serbia jest krajem skoncentrowanym na obronie wojskowej, z mieszaną tożsamością narodową, dziedzictwem kulturowym i historycznym, więc często angażuje się w pozytywne relacje z głównymi graczami na świecie. Serbia stara się budować pozytywne relacje z innymi krajami i wspierać pokój, stabilność, równość i wzajemne zaufanie jako członek Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych znaczących organizacji międzynarodowych (tamże, 327).
ChRL ma zasadnicze znaczenie w strategii polityki zagranicznej Serbii (Duško i Jokanović 2016, 327). Plan serbskiej polityki zagranicznej opiera się na “czterech filarach” (Vladislavljev 2021, 23). Pierwszym filarem jest Unia Europejska, organizacja, do której Serbia aspiruje. Drugim filarem jest Rosja, globalne mocarstwo i wieloletni sojusznik Serbii. Trzecim filarem są Stany Zjednoczone, supermocarstwo, z którym Serbia zaszłości historyczne, ale którego znaczenie i wpływy są uważane za pewnik. Chiny, druga najbardziej znacząca potęga gospodarcza i wieloletni partner Serbii w sprawach międzynarodowych, są czwartym podstawowym filarem jej podejścia do polityki zagranicznej (Duško i Jokanović 2016, 328). Stosunki Serbii i Chin sięgają 1 października 1949 roku. Współpraca między nimi jest coraz bardziej znacząca (Dimitrijević 2017, 68). Jeśli chodzi o kwestie terytorialne, Chiny i Serbia wspierają się nawzajem, ponieważ obie strony dążą do zachowania stabilności swojego systemu politycznego.
Chiny jako obrońca integralności terytorialnej i suwerenności narodowej Serbii, oraz jako strażnik rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244, Chiny przyjęły i zachowały szczególne znaczenie dla Republiki Serbii. Chiny zgodziły się również ze stanowiskiem Serbii w sprawie Kosowa i Metohiji, terytorium w południowej Serbii, które jednostronnie ogłosiło niepodległość jako “Republika Kosowa” Chiński personel policyjny uczestniczył w operacjach pokojowych w Kosowie i Metohiji, a także w Bośni i Hercegowinie (Vladislavljev, 25). Z drugiej strony Serbia wspiera suwerenność, integralność terytorialną i politykę “jednych Chin” (Duško i Jokanović 2016, 329). Zniszczenie chińskiej ambasady w jednym z nalotów na Belgrad podczas interwencji NATO w Federalnej Republice Jugosławii w 1999 r. stanowiło przełomowe wydarzenie dla obu krajów (Vladislavljev 2021, 24). Incydent ten był postrzegany jako smutny punkt zwrotny w chińsko-serbskiej historii. Jak zauważył były prezydent Serbii Tomislav Nikolic, jest to również znak dobrej woli, pokazujący, że Serbia i Chiny poniosły wzajemne straty (tamże, 24). Należy zauważyć, że Chiny w pełni popierają aspiracje Serbii do pełnego członkostwa w UE bez narażania swoich kluczowych interesów narodowych, ponieważ pod względem integracji gospodarczej Chiny postrzegają Unię przede wszystkim jako rynek o doskonałej sile nabywczej, który jest odpowiedni do lokowania ich produktów (Duško i Jokanović 2016, 328).
Między Serbią a UE: umowy o współpracy z Chińską Republiką Ludową
Po rozlewie krwi w latach 90. zachęty do członkostwa w UE (możliwość przyjęcia, pomoc techniczna i wsparcie finansowe) promowały serbską transformację polityczną i gospodarczą. Prounijne rządy objęły władzę w całym obszarze WB6 (Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Kosowo, Macedonia Północna i Serbia) w latach 1996-2000. kraje te chciały większej integracji z UE oraz zmian w zarządzaniu i demokracji (Soyaltin-Colella 2022, 4). W zamian UE rozszerzyła swoją strategię rozszerzenia o kraje WB6 poprzez układy o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA) (Rada Europejska 2003). Serbia otrzymała status kandydata do członkostwa w UE 1 marca 2012 roku, a negocjacje rozpoczęły się w 2013 roku. W tym samym czasie kraje Europy Wschodniej (EWG) budowały więzi z Chinami. Strategiczny sojusz między Serbią a ChRL został utworzony w sierpniu 2009 r. dzięki wspólnemu oświadczeniu Hu Jintao i ówczesnego prezydenta Serbii Borisa Tadicia (Prelec 2021, 18). Późniejsze wspólne oświadczenie uzgodnione przez prezydentów Tomislava Nikolicia i Xi Jinpinga w sierpniu 2013 r. potwierdziło ten strategiczny sojusz. Wizyta prezydenta Chińskiej Republiki Ludowej Xi Jinpinga w Republice Serbii w dniach 17-19 czerwca 2016 r. – pierwsza wizyta chińskiego prezydenta w Serbii od 30 lat – była szczególnie istotna dla poprawy stosunków między oboma krajami. Wizyta ta zbiegła się w czasie ze “Wspólną deklaracją w sprawie ustanowienia wszechstronnego partnerstwa strategicznego” między Chińską Republiką Ludową a Republiką Serbii (tamże). Od 2016 r. miały miejsce liczne współprace parlamentarne i oficjalne wizyty. W związku z tym podpisano kilka dwustronnych umów o współpracy politycznej i gospodarczej – nazwanych “stalową przyjaźnią” między Serbią a Chinami (Vladislavljev 2021, 23):
- Umowa ramowa o współpracy gospodarczej i technicznej między rządem Republiki Serbii a rządem Chińskiej Republiki Ludowej[1] (20 sierpnia 2009 r.);
- Wspólne oświadczenie między Chińską Republiką Ludową a Republiką Serbii w sprawie pogłębienia partnerstwa strategicznego (26 sierpnia 2013 r.);
- “Memorandum of Understanding on Cooperation of the Ministry of Construction, Transport and Infrastructure of the Republic of Serbia and the Import-Export Bank of China” (Memorandum o Porozumieniu w sprawie Współpracy między Ministerstwem Budownictwa, Transportu i Infrastruktury Republiki Serbii a Bankiem Importowo-Eksportowym Chin)[2] (17 grudnia 2014 r.).
- Porozumienie między Rządem Republiki Serbii a Rządem Chińskiej Republiki Ludowej w sprawie ustanowienia ośrodków kultury[3] (17 grudnia 2014 r.);
- Wspólne oświadczenie Republiki Serbii i Chińskiej Republiki Ludowej w sprawie ustanowienia wszechstronnego partnerstwa strategicznego (18 czerwca 2016 r.);
- Umowa między rządem Republiki Serbii a rządem Chińskiej Republiki Ludowej w sprawie wzajemnego zwolnienia z obowiązku wizowego dla posiadaczy paszportów zwykłych (5 listopada 2016 r.) (Ministerstwo Spraw Zagranicznych Republiki Serbii).
3. Platforma “16+1” oraz “Inicjatywa Pasa i Szlaku” …i UE
W 2013 r. chiński prezydent Xi Jinping wprowadził program “Jeden pas, jedna droga”, aby rozszerzyć przerywane drobne projekty, które Chiny realizowały wcześniej wzdłuż historycznego Jedwabnego Szlaku. Finansowaniem projektu zajęły się nowe organizacje, w tym “Fundusz Jedwabnego Szlaku” i “Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych” (AIIB), a także nowo utworzone mechanizmy, które miały być pod kontrolą “Szanghajskiej Organizacji Współpracy” (SCO) (Ladevac 2020, 278). Rok wcześniej ChRL oficjalnie przedstawiła w Warszawie platformę “Szesnaście plus jeden” (16+1), regionalne ramy gospodarcze i polityczne współpracy z szesnastoma “krajami Europy Środkowo-Wschodniej” (CEEC). Pierwotna grupa obejmowała pięć krajów sąsiadujących z UE – Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Macedonię, Czarnogórę i Serbię – a także jedenaście państw członkowskich UE – Bułgarię, Chorwację, Czechy, Estonię, Węgry, Łotwę, Litwę, Polskę, Rumunię, Słowację i Słowenię. Pierwszymi szesnastoma członkami inicjatywy były wszystkie byłe kraje socjalistyczne (Mitrovic, 2023, 2). Ten rodzaj partnerstwa zaalarmował europejskich urzędników. W 2018 r. komisarz ds. europejskiej polityki sąsiedztwa i negocjacji w sprawie rozszerzenia, Johannes Hahn, argumentował, że Chiny mogą stanowić poważniejszy problem dla UE niż Rosja, ponieważ mogą one działać jako “koń trojański”, wykorzystując swoją siłę finansową do wpływania na politykę krajów ubiegających się o członkostwo w UE (Zeng, 2023, 1). Rzeczywiście, po zawarciu strategicznego partnerstwa Serbia dołączyła do inicjatywy 16+1 i BRI, stając się głównym odbiorcą chińskich pożyczek i inwestycji. W 2022 r. Chiny były drugim co do wielkości zagranicznym partnerem handlowym Republiki Serbii, podczas gdy Serbia osiągnęła historyczne maksimum eksportu do Chin (Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Republika Serbii). Rosnące stosunki gospodarcze zaowocowały umowami o współpracy przy kilku stołecznych projektach infrastrukturalnych w Serbii, wśród których najważniejsza jest “Umowa o budowie kolei Belgrad-Budapeszt”.
Niemniej jednak projekt postępuje dość wolno, ponieważ Komisja Europejska nieustannie bada odrębne umowy zawarte przez rządy Serbii i Węgier. Ponieważ Serbia nie jest członkiem UE – w przeciwieństwie do Węgier – nie podlega najsurowszym wymogom europejskich przepisów dotyczących zamówień publicznych. Z kolei Węgrom mogą grozić grzywny i kroki prawne za naruszenie unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych (tamże, 280). Oprócz projektów wspieranych przez pożyczki, Serbia i Chiny z powodzeniem współpracowały nad kilkoma bezpośrednimi projektami inwestycyjnymi BRI w sektorze infrastruktury i energetyki: “Most Pupina”, budowa odcinka autostrady “Milo Veliki” i przebudowa elektrowni cieplnej “Kostolac” jako trzy z najważniejszych (tamże). Za dwóch najbardziej znaczących chińskich inwestorów w Republice Serbii można uznać “Zijin Company”, międzynarodową firmę wydobywczą, która w 2018 r. zainwestowała w “RTB Bor”, kompleks wydobycia i wytapiania miedzi, oraz “Hestil Company”, chiński konglomerat produkujący stal, który w 2016 r. kupił “Ironworks Smederevo”. Ponadto “Shandong Linglong Company” zainwestowała znaczne środki w rozwój fabryki opon w Zrenjaninie w 2019 roku. W Kragujevacu, od października 2019 roku, działa chińska fabryka o nazwie “Yanfeng Automotive Interiors” produkująca wewnętrzne części samochodowe. Trójstronny projekt modernizacji i przebudowy torów kolejowych między Belgradem a Budapesztem (między Republiką Serbii, Chińską Republiką Ludową i Węgrami) jest obecnie realizowany w ramach mechanizmu współpracy między Chinami a krajami Europy Środkowo-Wschodniej (Ibid).
Ryzyka związane z BRI
Poza ryzykiem związanym z pożyczkami, istnieje wiele innych. Badanie oparte na przeglądzie literatury (Andrić i in., 2017) próbuje zidentyfikować i skategoryzować możliwe zagrożenia związane z BRI. Według tego badania, projekty BRI, w porównaniu z bardziej konwencjonalnymi projektami międzynarodowymi oraz umowami dwustronnymi i wielostronnymi, są bardziej podatne na zagrożenia (tamże, 7). Ustalenia wskazują, że w Serbii różnice kulturowe, bariery językowe, środki ostrożności w miejscu pracy, inflacja i wymiana walut, zanieczyszczenie gleby i wody, siła wyższa, nieodpowiednie materiały, nieprzewidywalne warunki gruntowe, zanieczyszczenie hałasem i różne środowiska religijne stanowią niektóre z zagrożeń związanych z projektami autostradowymi (tamże, 7).
Kolejnym problemem jest spłata zadłużenia. Według badań dotyczących chińskich inwestycji w Europie Środkowo-Wschodniej, Serbia musiałaby wydać ponad 8 miliardów dolarów w ciągu następnych dwóch dekad tylko po to, by spłacić pożyczki uzyskane od chińskich banków na opłacenie projektów infrastrukturalnych finansowanych przez chińskie firmy (Matura 2021). Co ciekawe, umowy te zazwyczaj przewidują, że spory muszą być rozstrzygane w chińskich sądach zgodnie z chińskim prawem, co potencjalnie osłabia władzę ustawodawczą Serbii (Vladisavljev, 2023). jak opisano w “Umowie o zabezpieczeniu społecznym” chińskie firmy są odpowiedzialne za zarządzanie tymi projektami infrastrukturalnymi, co ogranicza dostęp Serbów do możliwości zatrudnienia ze względu na przewagę chińskich pracowników. Ze względu na chińską władzę nad swoimi obywatelami przebywającymi na serbskiej ziemi, porozumienie to podważa również suwerenność ustawodawczą Serbii (tamże). Dwudziestu sześciu posłów do Parlamentu Europejskiego napisało w styczniu 2021 r. do Olivera Varheyli, szefa Komisji Rozszerzenia UE, aby wyrazić swoje zaniepokojenie tym, co określili jako “rosnące wpływy Chin w Serbii i zbliżające się szkody dla środowiska spowodowane kilkoma projektami przemysłu ciężkiego […]” (Stojkovski i in., 2021). Według posłów chińskie projekty inwestycyjne są nieprzejrzyste, niezrównoważone i szkodzą środowisku (tamże).
Często stwierdza się, że Chiny, w przeciwieństwie do zachodniej demokracji i norm dobrego rządzenia, wspierają alternatywny (autorytarny) sposób rządzenia poprzez swoje plany inwestycyjne oparte na BRI (Marjanović, Jovičić i Stojanović 2021, 44). Niemniej jednak nie ma badań na temat tego, w jaki sposób i kiedy chińska polityka BRI może wpływać na instytucje zarządzające państw trzecich (Soyaltin-Colella 2022, 2). Procesy akcesyjne Serbii do UE zostały ograniczone ze względu na preferowanie przez rząd stabilność polityczną oraz demokratyczne formy rządów, co w konsekwencji zwiększa możliwość korupcji. Trudności Serbii w walce z korupcją to kolejny powód, dla którego serbski dostęp do UE staje się coraz bardziej nieprawdopodobny. Pomimo lepszej zdolności instytucjonalnej Serbii w porównaniu z innymi krajami Bałkanów Zachodnich, Serbia powróciła do dawnych złych praktyk rządzenia po tym, jak poczyniła pewne postępy w kierunku osiągnięcia wymogów UE w zakresie zarządzania. Rzeczywiście, chińskie strategie finansowania wzmocniły sieci klientelistyczne, sprzyjając korupcji w unijnych „stabilitokracjach”, co dodatkowo było wspierane przez stabilizacyjną agendę UE – jak zobaczymy później (Subotić 2022, 39). Zgodnie z raportem Freedom House, w 2020 roku Serbia została zdegradowana do kategorii „reżimu hybrydowego” z powodu erozji instytucji demokratycznych, wolności mediów oraz praworządności (Ibid., 38). W 2014 roku Serbia była jeszcze uznawana za „częściowo skonsolidowaną demokrację”, jednak polityka Aleksandara Vučicia przez lata spychała kraj na sam koniec listy ze względu na rosnące zawłaszczenie państwa, nadużycia władzy i stosowanie polityki strachu.
4. A co z Unią Europejską?
Vucic twierdził w marcu 2020 r., że Chiny są jedynym krajem, który może wesprzeć Serbię w walce z pandemią COVID-19, ponieważ uważał chińskiego prezydenta nie tylko za “przyjaciela narodu serbskiego”, ale także za “brata tego kraju”. Jednocześnie stwierdził, że “europejska solidarność nie istnieje”, nazywając ją “bajką na papierze” (Ladislavljev 2021, 29). Twierdzenie to zaalarmowało prezydent von der Leyen, która na wirtualnym (z powodu pandemii COVID-19) spotkaniu UE-Bałkany Zachodnie w marcu 2020 r. zauważyła, że “kraje Bałkanów Zachodnich należą do UE” i zgodziła się rozpocząć negocjacje akcesyjne z Macedonią Północną i Albanią – jedynymi dwoma krajami z WB6 – po ponad dziesięciu latach. W międzyczasie Serbia pozostała w tyle w procesie akcesji do UE, ponieważ udało jej się zamknąć tylko dwa z 35 rozdziałów negocjacyjnych. Poza wewnętrznymi problemami Serbii związanymi z korupcją i patronatem, literatura dostarcza kilku wyjaśnień, dlaczego UE nie była w stanie rozwiązać kwestii zarządzania. Po pierwsze, czynniki wewnętrzne i problemy strukturalne, w tym spuścizna komunistyczna, ruchy secesjonistyczne/nacjonalistyczne, nierozwiązane konflikty graniczne, napięcia etniczne i słabo rozwinięty potencjał państwa. Wśród innych przyczyn można wymienić po pierwsze słabnącą reputację UE, bardziej rygorystyczne wymogi przyjęcia i “zmęczenie rozszerzeniem”, zjawiska, które pojawiły się po “wielkim wybuchu” rozszerzenia w 2004 r. (Soyaltin-Colella 2022, 5). Po drugie, niektóre deklaracje polityczne skomplikowały scenariusz: Jean-Claude Juncker, były przewodniczący Komisji Europejskiej, powiedział w 2014 r., że istnieje niewielka szansa na przystąpienie nowego państwa członkowskiego do UE w ciągu najbliższych pięciu lat. Prezydent Francji, Emmanuel Macron, odrzucił rozmowy o członkostwie z Macedonią Północną i Albanią, stwierdzając, że dalsze rozszerzenie UE osłabiłoby Europę (tamże, 5). Po trzecie, w przeciwieństwie do poprzednich rozszerzeń, UE nadała priorytet problemom wewnętrznym, takim jak przestępczość zorganizowana, przemyt ludzi, terroryzm i nielegalna migracja w regionie, które były postrzegane jako potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Po czwarte, UE przedkłada stabilność nad demokrację. Zamiast naciskać na wprowadzenie demokratycznych reform, kraje Bałkanów Zachodnich zostały wezwane do współpracy regionalnej i pracy nad wypełnieniem kilku międzynarodowych zobowiązań dotyczących sprawiedliwości i dobrych stosunków sąsiedzkich, takich jak współpraca z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii (MTKJ) w Hadze, porozumienia pokojowe z Dayton i porozumienie z Ochrydy (tamże, 7). Bałkany awansowały w procesie akcesyjnym nie dlatego, że spełniały wymogi UE dotyczące demokracji, ale dlatego, że priorytetowo traktowały sprawiedliwość za zbrodnie wojenne i przyjazne więzi sąsiedzkie. Dla przykładu, Serbia otrzymała kandydaturę do UE w 2012 r. po zawarciu porozumienia między Belgradem a Prisztiną w sprawie regionalnej reprezentacji Kosowa i ekstradycji Ratko Mladicia, podejrzanego o zbrodnie wojenne bośniackiego Serba, do MTKJ. Nacisk UE na stabilność ponad demokracją zwiększa prawdopodobieństwo, że autorytarne kraje będą współpracować z nieliberalnymi siłami zagranicznymi. Rzeczywiście, UE pozwoliła serbskiemu Vučiciowi sprawować władzę przez dwie kadencje, a obu długoletnim prezydentom Bałkanów Zachodnich pozwolono na postęp w procesie integracji bez walki z systemową korupcją ich reżimów, rozszerzania sieci patronatów i wzmacniania kontroli nad instytucjami państwowymi (tamże, 7). Po tym, jak SNS (Serbska Partia Postępowa) dwukrotnie wygrała wybory w 2014 r., a Vučić został wybrany na prezydenta w 2017 r., autorytarny zwrot w Serbii stał się bardziej wyraźny. Vučić skonsolidował swoją władzę, przejmując kontrolę nad instytucjami publicznymi, takimi jak urząd rzecznika praw obywatelskich, media i sądownictwo, a także opierając się na wąskiej sieci zaufanych sojuszników ekonomicznych. Rosnące powiązania gospodarcze Serbii z krajami spoza Zachodu zostały wykorzystane przez Serbską Partię Postępową (SNS) do promowania “zwycięskiej” narracji przez cały okres konsolidacji władzy (2012-2020). Stworzył on ogólnokrajową sieć, głęboko zakorzenioną w administracji publicznej, dzięki nierównemu dostępowi do zasobów publicznych i prywatnych, upolitycznieniu instytucji państwowych (zwłaszcza agencji zamówień publicznych) i ścisłej kontroli mediów. Sytuacja ta stworzyła dodatkowe możliwości redystrybucji dotacji dla inwestorów zagranicznych wspierających politykę rządu (tamże, 12). Pod rządami Aleksandara Vucica serbski rząd przyjął politykę “siedzenia na kilku stołkach”. Jednocześnie plan “dwóch stołków” Vucica jest zwykle postrzegany jako binarna decyzja między Zachodem a Wschodem. Zawiera on także niejawne ostrzeżenie skierowane do Unii Europejskiej: „Jeśli nie będziecie o nas wystarczająco zabiegać, mamy innych partnerów, na których możemy polegać.” ” (Prelec 2021, 12).
Teraz jest to runda Chin
Przed światowym kryzysem gospodarczym w 2007 r. kraje Europy Południowo-Wschodniej (SEE) koncentrowały się na przyciąganiu inwestycji z bogatych i uprzemysłowionych krajów europejskich. Kryzys finansowy drastycznie zmniejszył ilość europejskich inwestycji zagranicznych, czyniąc je szczególnie atrakcyjnymi dla chińskich inwestycji biznesowych. Po 2016 r. Zjednoczone Emiraty Arabskie (ZEA) przestały odgrywać dominującą rolę “przyjaciela przybywającego na ratunek” w stosunku do Serbii, a Chiny stopniowo, ale systematycznie zajęły ich miejsce (Prelec 2021, 17). W tym czasie chińskie firmy wykorzystały kryzys finansowy, który dotknął kraje europejskie, zdywersyfikowały swoje aktywa oraz zwiększyły zyski i udział w rynku (Marjanović, Jovičić i Stojanović 2021, 43). Wraz z rosnącymi nieliberalnymi tendencjami na europejskich peryferiach, zwłaszcza w Serbii, w dobie globalnego kryzysu demokracji, model chiński stał się atrakcyjną alternatywą dla autokratycznych reżimów z różnych powodów: przykładem są bezwarunkowe niskooprocentowane pożyczki. Chińskie banki często oferują niskooprocentowane pożyczki i kredyty o długich terminach spłaty jako główne źródło zasobów finansowych kraju. Chińskie pożyczki nie podlegają normom dobrego zarządzania, takim jak “amerykańska ustawa o zagranicznych praktykach korupcyjnych”, która wymaga procedur antykorupcyjnych od instytucji eksportujących kredyty w USA. “Paryski Klub Rządów Wierzycieli” i “Organizacja Współpracy Europejskiej i Rozwoju” (OECD), dwa największe organy wierzycielskie, które publikują informacje na temat finansowania rządowego, nie uwzględniają Chin wśród swoich członków. W rezultacie większość rządów w krajach rozwijających się może uzyskać – i w rzeczywistości z zadowoleniem przyjmuje – przystępne, niższe od rynkowych pożyczki z Chin na rozwój infrastruktury. Podczas gdy pożyczki UE udzielane przez europejskie banki inwestycyjne na projekty rozwojowe podlegają długiej liście wymogów dotyczących rentowności finansowej, zrównoważenia środowiskowego, jakości infrastruktury, odpowiednich warunków pracy i przejrzystości procedur, Chiny jako alternatywny pożyczkodawca odrzucają wszystkie te warunki (Soyaltin-Colella 2022, 9). Praktyki te mogą jednak podważyć stabilność makroekonomiczną kraju, tak zwaną “dyplomację długu” (Marjanović, Jovičić i Stojanović 2021, 52). Innym możliwym ryzykiem jest “efekt wypierania”, gdy zaawansowani technologicznie i silni finansowo inwestorzy – w tym przypadku chińskie firmy – wypierają lokalnych konkurentów z rynku, tworząc monopol. W tym scenariuszu negatywne konsekwencje są liczne: niesprawiedliwy podział akumulacji krajowej pod wpływem chińskiego kapitału, możliwość zwolnienia pracowników i wzrostu bezrobocia, zagrożenie dla suwerenności narodowej, nieuczciwa konkurencja, nadmierna eksploatacja zasobów krajowych, odpływ części akumulacji krajowej poprzez transfer zysków i odsetek za granicę, irracjonalny podział akumulacji krajowej pod tymi wpływami (tamże, 52). Umowy międzyrządowe stanowią drugą zachętę oraz główny sposób osiągania porozumień w Chinach. Ponad 80% projektów finansowanych przez Chiny na Bałkanach Zachodnich nie przeszło formalnej procedury konkursowej. Pekin tworzy sojusze z partiami rządzącymi i administracją, negocjując z nimi bezpośrednie umowy, które podlegają minimalnej kontroli legislacyjnej. W tej metodzie kontrakty są przyznawane chińskim korporacjom bezpośrednio przez rządy, a nie w drodze otwartej procedury przetargowej. Strategia ta stwarza szereg możliwości korupcji i poszukiwania renty oraz jest sprzeczna z polityką UE w zakresie otwartych i przejrzystych procedur przetargowych. Bank Światowy (2019) podkreślił ryzyko korupcji związane z chińskimi projektami infrastrukturalnymi BRI, które lekceważą normy, takie jak otwarte i przejrzyste zamówienia publiczne (Soyaltin-Colella 2022, 10). Trzeci powód dotyczy możliwości propagandy politycznej za pomocą miękkiej siły (soft power). Oprócz projektów infrastrukturalnych, w latach 2018-2019 w regionie uruchomiono piętnaście projektów z zakresu technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) ze względu na rozszerzenie przez Chiny inwestycji o infrastrukturę cyfrową, co daje większe szanse na zwiększenie wpływów w kilku obszarach pozagospodarczych (turystyka, kultura i edukacja). Wizyty zagraniczne Chin na Bałkanach Zachodnich są łatwiejsze dzięki złagodzeniu wymogów wizowych, jak w przypadku Czarnogóry, lub poprzez całkowite zniesienie wymogów wizowych, jak w przypadku Serbii, Albanii i Bośni. Chiny utworzyły Instytuty Konfucjusza w najważniejszych instytucjach w większości krajów Bałkanów Zachodnich. Przewidywane pojawienie się chińskich firm w Serbii stanowi nową szansę na rozwój gospodarki tego kraju oraz wzrost jego zdolności produkcyjnych i poziomu życia. Jednak obecność Chińczyków już teraz wpływa i komplikuje dostęp Serbii do UE. Niezachwiane poparcie Serbii dla działań Chin, nawet gdy rażąco naruszają one prawa człowieka (jak w przypadku Sinciangu), oraz postępy we współpracy serbsko-chińskiej poczynione w 2020 r. sugerują, że stosunki te mogą z czasem stać się jeszcze silniejsze i bardziej znaczące, podczas gdy stosunki z UE pogarszają się. W rezultacie Serbia pozostaje w stanie niepewności – z 35 rozdziałów negocjacyjnych otwarto dotychczas jedynie 18 (ostatni ponad dwa lata temu), a zamknięto jedynie dwa (ostatni ponad pięć lat temu) (Subotic 2022, 38).
5. Wnioski
W ciągu ostatnich dziesięciu lat funkcjonowania inicjatywy 16+1 oraz dziewięciu lat obecności Inicjatywy Pasa i Szlaku (BRI) w Europie, Serbia stała się i pozostała kluczowym ośrodkiem ekonomicznej i politycznej obecności Chińskiej Republiki Ludowej w Europie Południowo-Wschodniej. Poprzez umowy pożyczkowe na projekty infrastrukturalne, handel, bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) oraz inne formy współpracy gospodarczej – negocjowane na najwyższym szczeblu rządowym i wspierane przez władze – Serbia wykazała się aktywną otwartością na przyjęcie chińskich inwestycji. Kraj ten zacieśnił relacje z Chinami na wielu poziomach, tworząc wspólne sieci współpracy w dziedzinie kultury, edukacji, zdrowia, infrastruktury, technologii, cyfryzacji, stref przemysłowych, inteligentnych miast i innych inicjatyw. W tym samym czasie relacje Serbii z Unią Europejską wydają się coraz bardziej osłabiać. Chińskie finansowanie projektów infrastrukturalnych podtrzymało sieci klientelistyczne, które istniały w wyniku strategii UE polegającej na priorytetowym traktowaniu stabilności politycznej nad demokracją – nawet jeśli projekty te były prezentowane jako inicjatywy finansowane przez Unię lub zgodne z jej wymogami. Ta sytuacja budzi wątpliwości co do zdolności UE do reformowania niesprawiedliwych systemów rządzenia poprzez proces rozszerzenia, ponieważ w ostatnich latach coraz większą rolę w regionie odgrywają zewnętrzni aktorzy, tacy jak Chiny.
Bibliografia
“China.” Ministry of Foreign Affairs. Accessed September 15, 2023. https://www.mfa.gov.rs/en/foreign-policy/bilateral-cooperation/china.
Andrić, J. M., J. Y. Wang, Zou, P. X. W., and R. Y. Zhong. 2017. Critical risk identification in one belt-one road highway project in Serbia. In Proc., 22nd Int. Conf. on Advancement of Construction Management and Real Estate (pp. 252–259).
Bojan Stojkovski, Ivana Jeremic. “China in the Balkans: Controversy and Cost.” Balkan Insight, December 21, 2021. https://balkaninsight.com/2021/12/15/china-in-the-balkans-controversy-and-cost/.
Dimitrijević, Duško, and Nikola Jokanović. “Chinese Investments in Serbia and the New Silk Road.” Institute for International Politics and Economics, 2016.
Dimitrijević, Duško. “Chinese investments in Serbia — a Joint pledge for the future of the new Silk Road.” TalTech Journal of European Studies 7, no. 1 (2017): 64–83.
Dragana Mitrovic (2023): The dynamics of the Republic of Serbia’s cooperation with China via the Belt and Road Initiative and the “Sixteen plus One” platform, Journal of Contemporary East Asia Studies, DOI: 10.1080/24761028.2023.2240999.
Jovičić, Elena, Slavica Stevanović, and Isidora Beraha. “Serbia-China bilateral trade relations: major challenges and opportunities.” Economic Analysis 53, no. 2 (2020): 133-144.
Lađevac, Ivona. “The Republic of Serbia and the Belt and Road Initiative.” Institute of International Politics аnd Economics, 2020.
Marjanović, Darko, Elena Jovičić, and Danijela Stojanović. “The global distribution of Chinese investments: importance for the economy of Serbia.” Ekonomika 67, no. 1 (2021): 43-55.
Soyaltin-Colella, Digdem. “The EU accession process, Chinese finance and rising corruption in Western Balkan stabilitocracies: Serbia and Montenegro.” Europe-Asia Studies (2022): 1-25.
Vangeli, Anastas. “China’s Ideational Impact in the Western Balkans, 2009–2019.” Western Balkans at the Crossroads: Ways Forward in Analysing External Actors’ Influence (2021): 39.
Vladisavljev, Stefan. “Is China Facilitating Corrosive Capital in Serbia?” – The Diplomat, August 11, 2023. https://thediplomat.com/2023/08/is-china-facilitating-corrosive-capital-in-serbia/.
Zweers, Wouter, Giulia Cretti, Myrthe de Boon, Alban Dafa, Strahinja Subotić, Milena Kuk, Arbër Fetahu, Ardita Abazi Imeri, Hata Kujraković, and Emina Kuhinja. “The EU as a promoter of democracy or “stabilitocracy” in the Western Balkans?.” Clingendael Report (2022).
Przypisy końcowe
- https://www.fmprc.gov.cn/eng/zxxx_662805/200908/t20090828_411582.html ↑
- http://demo.paragraf.rs/demo/combined/Old/t/t2015_01/ENG_2015_01_002.htm. ↑
- http://lawinfochina.com/display.aspx?id=8405&lib=tax&SearchKeyword=&SearchCKeyword=&EncodingName=big5. ↑
