L’élargissement de l’UE dans les Balkans occidentaux : de nouveaux défis après la guerre

Introduction

L’invasion massive de l’Ukraine par la Russie depuis février 2022 a radicalement transformé l’environnement politique international et les équilibres internes de l’Union européenne et, comme on pouvait s’y attendre, a également affecté les relations avec les Balkans occidentaux. Le processus d’intégration européenne des six pays de la région (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine du Nord, Monténégro et Serbie), en grande difficulté depuis des années, a été ébranlé par le déclenchement d’une nouvelle guerre en Europe : dans un premier temps, l’espoir d’une relance a été ravivé, mais au fil des mois, la situation de fatigue antérieure est revenue, bien que dans un scénario radicalement différent.

La nécessité d’apporter à l’Ukraine un soutien politique et militaire pour faire face à l’invasion russe a incité les États membres de l’UE à accorder rapidement à ce pays une adhésion officielle à l’UE, qui lui avait été catégoriquement refusée à plusieurs reprises jusqu’alors. L’ouverture soudaine à l’égard de Kiev a été complétée par une nouvelle volonté de l’UE à l’égard de deux autres pays du partenariat oriental menacés par la politique étrangère du Kremlin, la Moldavie et la Géorgie. Au cours de l’année 2022, la politique d’élargissement de l’UE s’est donc étendue à neuf pays aujourd’hui, y compris les candidats actuels et potentiels^[1]

Cet élargissement significatif a mis en exergue l’impasse politique qui perdure depuis des années dans les Balkans occidentaux où, plus de vingt ans après le début de la politique d’élargissement, très peu de progrès ont été réalisés et le ralentissement est de plus en plus évident. Dans le contexte tragique généré par la guerre en Ukraine, les États membres de l’UE ont donc jugé opportun de rassurer la région sur leur volonté politique de respecter l’engagement d’intégration pris lors du sommet de Thessalonique en 2003, en envoyant également des signaux importants aux partenaires découragés des Balkans occidentaux. En particulier, en décembre 2022, la Bosnie-Herzégovine^[2] a été officiellement désignée comme pays membre par le Conseil européen, tandis qu’en avril 2023, le Parlement européen a confirmé l’exemption de visa tant attendue pour le Kosovo^[3], confirmant ainsi l’intention de l’Union européenne d’abolir le régime de visa pour le Kosovo.

Dans ce dernier cas, la Commission européenne avait depuis longtemps rendu un avis positif sur l’octroi à ses citoyens du droit de circuler librement dans l’espace Schengen, mais le pays des Balkans était bloqué depuis longtemps en raison de l’opposition de certains États membres au sein du Conseil de l’UE. Jusqu’à la suppression historique et récente des visas, les citoyens du Kosovo étaient les seuls de la région à ne pas bénéficier du droit à la libre circulation, une restriction qui ne prendra fin qu’en janvier 2024.

La Bosnie-Herzégovine, quant à elle, a obtenu sa candidature à l’UE tant attendue en réponse à la crise internationale, mais sans avoir fait de progrès visibles par rapport aux demandes répétées de la Commission européenne aux élites politiques locales. À ce jour, quatorze points restent à l’ordre du jour, dont la résolution est considérée comme nécessaire pour faire avancer le processus d’intégration. Au contraire, l’impasse politique dans laquelle se trouve le pays, déchiré par de profonds clivages ethniques et politiques, continue de s’aggraver. Le nouveau contexte international a toutefois convaincu les États membres de l’UE de la nécessité de donner un signal clair quant à l’investissement politique de Bruxelles dans la stabilité institutionnelle et l’avenir européen de la Bosnie.

En raison de nouveaux besoins, la politique d’élargissement de l’UE a de plus en plus pris une dimension sécuritaire au cours des derniers mois. En 2004, l’UE disposait déjà d’un mandat explicite pour protéger la sécurité de la Bosnie-et-Herzégovine, attribué par les Nations unies, à travers la gestion de l’opération militaire EUFOR Althea. Toutefois, la présence des militaires des États membres chargés du maintien de la paix dans le pays avait été progressivement réduite de 6 000 à 600 au fil du temps^[4]

Nouveaux défis politiques et géopolitiques émergents

Alors que l’UE est de moins en moins convaincue de l’urgence de donner au pays une perspective à long terme, sinon en accélérant, du moins en rationalisant le processus d’intégration de la Bosnie-Herzégovine et de l’ensemble de la région, la question de la dimension géopolitique de l’élargissement est devenue de plus en plus centrale dans l’agenda européen. Malgré l’engagement et l’initiative politique de pays tels que l’Allemagne, principal architecte et moteur du “processus de Berlin”, et les tentatives répétées de concevoir des stratégies nouvelles et originales pour relancer le processus au cours des dernières années, la politique européenne d’élargissement a continué à perdre visiblement de sa pertinence dans l’agenda de la grande majorité des pays de l’UE.

Les mises en garde répétées contre la pénétration croissante de la Russie, de la Turquie et de la Chine dans la région, et donc l’appel à la dimension géopolitique de l’élargissement, n’ont pas non plus suffi à raviver l’intérêt politique européen pour l’intégration de cette véritable enclave dans l’architecture politique de l’UE.

Au contraire, la détermination de certains Etats membres à bloquer le processus, souvent motivée par des considérations internes et sans rapport avec les progrès ou les lacunes réels des pays concernés, a pu dicter de plus en plus la politique de l’Union à l’égard de la région. Une situation qui s’est cristallisée depuis longtemps et dont l’odyssée politique de la Macédoine du Nord est peut-être le symbole le plus clair et le plus paradigmatique. Le pays était candidat depuis 2005 mais s’est trouvé bloqué d’abord par le conflit de nom qui oppose la Grèce depuis 20 ans (résolu par la décision de Skopje de changer le nom constitutionnel du pays de “Macédoine” en “Macédoine du Nord”, suite aux accords de Prespa en 2018), puis par les préoccupations de la France et maintenant par la demande de la Bulgarie d’inclure la minorité bulgare parmi celles qui sont officiellement mentionnées dans la constitution macédonienne. Malgré l’ouverture des négociations, la classe politique et l’opinion publique macédoniennes sont largement méfiantes à l’égard des promesses d’intégration et tout aussi peu disposées à subir de nouvelles réformes au nom d’un avenir européen perçu comme nébuleux^[5]

Quoi qu’il en soit, en février 2022, le cadre international est radicalement transformé. Dans un premier temps, l’invasion russe a suscité de vives inquiétudes quant à l’ouverture possible d’un second front dans les Balkans occidentaux, une zone de friction de longue date entre les sphères d’intérêt euro-atlantiques et russes^[6] Dans les premières semaines du conflit, l’alarme a été particulièrement ressentie en Bosnie-Herzégovine, où la population locale est encore profondément traumatisée par un conflit vieux de 30 ans.

Par la suite, c’est la Serbie qui s’est trouvée en difficulté, engagée dans un jeu d’équilibre délicat et de plus en plus inconfortable entre l’Occident et Moscou, le principal allié de Belgrade dans le jeu sur le sort du Kosovo. Après le déclenchement des hostilités, les pressions européennes et américaines sur la Serbie pour qu’elle respecte les sanctions contre la Russie et, en général, la politique étrangère et de sécurité de l’Europe, ont augmenté de façon exponentielle. Bien que la marge de manœuvre de la politique étrangère serbe ait été considérablement réduite, écrasée par l’affrontement militaire et géopolitique en cours, le Premier ministre serbe Aleksandar Vucic a jusqu’à présent réussi à éviter une rupture avec Moscou en affirmant son droit à une ligne politique autonome dans la tradition yougoslave^[7]

L’invasion de l’Ukraine a également eu des répercussions visibles sur les relations bilatérales non résolues entre la Serbie et le Kosovo, qui étaient engagées depuis des années dans un processus de normalisation des relations facilité par l’Union européenne, mais qui a également été marqué par une longue période d’impasse. Après le début de l’invasion russe, les tensions se sont manifestement ravivées entre Pristina, qui a déclaré son indépendance en 2008, et Belgrade, qui continue de considérer le Kosovo comme faisant partie intégrante de son territoire national. Les tensions ont éclaté à l’automne 2022 dans ce que l’on a appelé la “guerre des plaques”, qui a fait craindre à certains moments un retour à la lenteur de la confrontation entre les deux parties^[8]

Poussé par la nécessité de montrer une réponse décisive et crédible, le haut représentant pour la politique étrangère de l’UE Josep Borrell a lancé, après des années d’inertie, une nouvelle initiative diplomatique plus convaincue qui a suscité de grandes attentes et un accord bilatéral conclu en mars 2023 à Ohrid, en Macédoine du Nord, formellement accepté mais pas encore signé par les parties, provoquant un nouveau scepticisme quant à la possibilité de surmonter le mur-à-mur^[9]

L’impression est que la communauté internationale dans son ensemble s’efforce principalement de coopter la Serbie afin de l’éloigner de la Russie, au lieu de maintenir une position claire face à l’ambiguïté politique dans le dialogue sur le Kosovo comme dans les autres dossiers ouverts. Pour sa part, le gouvernement kosovar dirigé par Albin Kurti ne semble pas disposé à faire des compromis sur la principale question encore en suspens, à savoir la création immédiate d’une association des municipalités serbes, un instrument de protection de la minorité serbe, perçue par Pristina comme une menace latente pour son propre statut d’État inachevé.

Le soutien de Belgrade au leader politique de la Republika Srpska (RS) Milorad Dodik, qui continue de menacer la sécession de son entité et donc l’effondrement de la structure fragile définie par les accords de Dayton sur laquelle la paix en Bosnie-Herzégovine est à peine maintenue, ne fait qu’alimenter les soupçons de Pristina. Là aussi, la situation a donc recommencé à se dégrader, malgré l’injection de confiance et de sécurité qu’aurait dû apporter l’acceptation de la candidature européenne en décembre dernier.

Paradoxalement, au cours de l’année 2022, à la tension permanente alimentée par l’élite politique de la RS s’est ajoutée l’aggravation de la crise des relations entre les composantes bosniaque et croate de l’autre entité constitutive de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, en raison également de l’intervention controversée du Haut Représentant de la Communauté internationale (OHR) Christian Schmidt. Ce dernier, dans le but de débloquer la formation du gouvernement de la Fédération, a eu recours à plusieurs reprises aux pouvoirs de Bonn de l’OHR – attribués à l’OHR par le Conseil de mise en œuvre de la paix en Bosnie-Herzégovine depuis 1997 pour résoudre les blocages institutionnels – marginalisant le parti nationaliste bosniaque et déclenchant une forte controverse sur les concessions faites à la composante croate du pays^[10]

Au choc initial a donc succédé une phase de normalisation des risques découlant du nouveau scénario international. Dans l’ensemble, le poids de vingt ans de dialogue infructueux avec l’UE s’est à nouveau imposé, écrasant l’opinion publique, les centres d’études et la société civile sous le poids de systèmes encore incapables de consolider les processus démocratiques et donc de contribuer à une véritable pacification post-conflit.

Même en tenant compte des conditions particulières de chacun des pays de la région, dans les Balkans occidentaux, le copinage, la corruption et la dérive politique vers des systèmes de moins en moins démocratiques ont à nouveau généré frustration et désillusion quant à l’avenir et à la possibilité que le processus d’intégration européenne conduise à une consolidation politique et économique qui garantisse une nette amélioration des perspectives et de la qualité de vie. La conséquence la plus visible de cette situation est que des pourcentages toujours plus importants de la population ont commencé à envisager l’émigration comme une solution individuelle à leur manque de perspectives politiques, sociales et économiques^[11]

Les nombreuses propositions visant à relancer l’élargissement aux Balkans occidentaux sont aujourd’hui accueillies avec une froideur croissante tant par la classe politique que par l’opinion publique locale, qui les perçoit de plus en plus comme un effort technico-bureaucratique vide de sens et sans aucune chance d’aboutir à un résultat positif. D’autre part, pour une partie des élites régionales, le fait de jouer sur plusieurs tableaux dans des alliances en dehors de l’UE, qu’il s’agisse de la Russie, de la Turquie ou de la Chine, selon les convenances, continue de porter ses fruits ou du moins n’est pas sanctionné sans équivoque. Le cas le plus frappant est celui de Dodik en Bosnie-Herzégovine^[12] qui, bien que frappé par les sanctions américaines, reste un interlocuteur politique tout à fait ordinaire du commissaire à l’élargissement Varhelyi, du Premier ministre hongrois Orban^[13] et du Premier ministre croate Andrej Plenković^[14]

Au découragement des élites politiques locales, manifestement inadaptées pour faire face aux grands défis de la région, s’ajoute la frustration vis-à-vis de l’Union européenne et le cynisme de ses États membres. L’unanimité dans le processus décisionnel européen laisse la politique d’élargissement à la merci des cycles électoraux de chacun des Vingt-Sept : quel que soit son poids politique et la validité de ses raisons, chaque membre du “club” est perçu comme un interlocuteur qui peut arbitrairement faire échouer les efforts collectifs.

D’autres exemples inquiétants – également extérieurs à l’élargissement – ne manquent pas et montrent à quel point les positions des Etats membres de l’UE peuvent être opportunistes et donc incohérentes. Profitant de l’expulsion de la Russie du Conseil de l’Europe, le gouvernement kosovar a déposé il y a un an une demande d’adhésion à l’organisation régionale, demande qui requiert l’avis positif des deux tiers des Etats membres pour être acceptée. En avril, le Conseil des ministres des quarante-six États membres a approuvé la demande de Pristina par trente-trois voix pour, cinq abstentions (Grèce, Slovaquie, Moldavie, Ukraine et Bosnie-Herzégovine) et sept voix contre (Hongrie, Espagne, Chypre, Roumanie, Azerbaïdjan, Géorgie et, bien sûr, Serbie)^[15]

La position exprimée par les Etats membres du Conseil montre la complexité de la politique étrangère européenne : la Hongrie, qui reconnaît également le Kosovo, a voté contre. Parmi les cinq États membres de l’UE qui n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo, l’Espagne, Chypre et la Roumanie ont confirmé la position extrémiste, tandis que la Grèce et la Slovaquie se sont abstenues, faisant preuve d’ouverture à l’égard de l’avenir de l’ancienne province autonome, reconnue par les vingt-deux autres États membres de l’UE.

Il est clair que sans un dépassement du processus décisionnel basé sur l’unanimité, au moins dans les étapes intermédiaires du processus d’élargissement, la politique de l’UE envers son voisinage stratégique ne retrouvera pas de crédibilité auprès des pays candidats et restera prisonnière de vetos continus et plus ou moins arbitraires^[16] Le problème du rôle géopolitique d’une région fragile et complexe comme les Balkans occidentaux reste sur la table de l’UE, mais les instruments décisionnels actuels sont clairement inadaptés pour faire face aux défis et récolter les opportunités indéniables qu’offre la région.

Conclusion

En l’absence d’un changement de cap, les concurrents extérieurs de l’UE continueront à avoir beau jeu de provoquer divisions et contrastes, empêchant l’émergence d’une ligne forte et claire dans la gestion des relations avec la région. Ces dernières années, ce sont surtout la Russie et ses alliés locaux qui ont stimulé l’instabilité politique ; à l’avenir, ce sont les Chinois et parfois les Américains qui pourraient diviser pour mieux régner^[17]. Ces dernières années, les occasions de désaccords délicats entre les États-Unis et l’UE dans leur approche des Balkans occidentaux n’ont pas manqué, et ce n’est que lorsqu’ils ont agi de concert qu’ils ont obtenu des résultats significatifs^[18]

L’impression est que dans la région, du moins jusqu’à présent, personne n’est vraiment conscient des conséquences à long terme de la transformation radicale du contexte international. Pour l’instant, la tentative de repenser l’élargissement en tant qu’instrument de la politique de sécurité n’a pas semblé générer de changements substantiels. Alors qu’à Kiev et à Chisinau, les chapitres de l’acquis communautaire sont résolument examinés afin d’ouvrir les négociations d’ici l’année prochaine, un pessimisme profond règne dans les Balkans occidentaux et l’impression que les nouveaux candidats n’ont pas encore compris ce qui les attend. Le sentiment commun est que les Ukrainiens découvriront bientôt que l’intégration européenne est en fait une chimère et que trop de raisons s’opposent à un nouvel élargissement de l’Union.

En fait, l’élargissement ne peut avoir lieu sans une transformation radicale des pays candidats. L’exemple le plus clair est la réforme du système judiciaire, à laquelle presque tous les pays candidats doivent s’atteler afin de garantir le fonctionnement de l’État de droit pour leurs citoyens, ce qui est une condition préalable à l’adhésion à l’UE. La profonde réforme engagée depuis quelques années en Albanie, qui produit les premiers résultats encourageants, a conduit à la révocation d’une grande partie des juges en exercice : un choix radical mais nécessaire compte tenu du degré de corruption de l’appareil judiciaire dans le pays. A l’évidence, aucune classe politique n’aurait jamais pris une mesure aussi drastique sans la pression convaincue et régulière de la Commission européenne^[19]

Pour redonner confiance en l’avenir à des populations éprouvées par 30 ans de guerres et de transformations radicales dans les domaines politique, économique et social, et pour procéder aux réformes nécessaires à l’intégration européenne, il faut l’engagement constant des institutions européennes déterminées à faire comprendre aux élites politiques locales que le temps des tactiques est révolu et qu’elles ont désormais en face d’elles des interlocuteurs capables de reconfigurer l’avenir de l’espace politique commun.

Malheureusement, le processus d’intégration européenne ne produit pas de résultats frappants dans un court laps de temps qui rendraient l’avantage politique de l’adhésion évident pour la société civile de manière simple. En outre, les réglementations de l’UE auxquelles les pays de la région doivent harmoniser leurs systèmes sont plutôt limitées dans les domaines susceptibles d’offrir une amélioration rapide de la qualité de vie de leurs citoyens. C’est pourquoi il est essentiel d’éviter toute confusion sur les responsabilités et les résultats du processus d’intégration européenne.

Offrir des garanties de sécurité aujourd’hui à l’Ukraine comme à la Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo est un objectif important, non seulement pour les priorités stratégiques de l’UE, mais aussi pour répondre aux préoccupations des citoyens des pays de la région dont l’existence est (encore) menacée. Cependant, nous devons éviter le risque que, face à la crise internationale actuelle, la nature de la politique d’élargissement soit bouleversée et que la relation entre l’UE et les pays candidats, tant dans les Balkans occidentaux que dans le Partenariat oriental, une fois repensée exclusivement en termes de sécurité, finisse par ne pas produire de consolidation démocratique, de développement économique et d’harmonisation des réglementations, mais seulement un alignement politique de convenance, ce qui est insuffisant pour créer une intégration européenne complète, comme le craignent de nombreux citoyens de la région.

Références

1. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/23/european-council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of-moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/ ↑
2. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/13/council-conclusions-on-enlargement-and-stabilisation-and-association-process/ ↑
3. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/14/kosovo-council-presidency-and-european-parliament-agree-on-visa-free-travel/ ↑
4. https://www.eeas.europa.eu/eufor-althea/eufor-bosnia-herzegovina-military-operation-althea_en ↑
5. https://www.iemed.org/publication/re-examining-two-key-accession-processes-the-cases-of-north-macedonia-and-serbia/ ↑
6. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
7. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
8. https://www.dw.com/en/serbia-balances-between-russia-and-the-west/a-41854351 ↑
9. https://www.eeas.europa.eu/eeas/belgrade-pristina-dialogue-implementation-annex-agreement-path-normalisation-relations-between_en ↑
10. https://www.rferl.org/a/bosnia-schmidt-protests-sarajevo-election-laws/32344797.html ↑
11. https://www.aspeninstitute.de/wp-content/uploads/2020-Emigration-from-the-Western-Balkans.pdf ↑
12. https://www.reuters.com/world/europe/bosnian-serb-leader-dodik-charged-over-defying-peace-envoys-decisions-2023-08-11/ ↑
13. https://n1info.ba/english/news/bosnias-dodik-meets-varhelyi-and-orban-in-budapest/ ↑
14. https://balkaninsight.com/2022/01/18/croatian-president-calls-dodik-partner-amid-bosnian-electoral-crisis/ ↑
15. https://balkaninsight.com/2023/04/24/kosovo-passes-first-step-to-council-of-europe-membership/ ↑
16. https://carnegieeurope.eu/2022/06/20/what-has-stopped-eu-enlargement-in-western-balkans-pub-87348 ↑
17. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/653621/EXPO_STU(2020)653621_FR.pdf ↑
18. https://www.iemed.org/publication/the-european-union-and-the-kosovo-challenge/ ↑
19. https://europeanwesternbalkans.com/2022/06/16/despite-its-weaknesses-the-vetting-process-remains-the-reform-of-paramount-importance-in-albania/ ↑