Menaces sur l’État de droit au Royaume-Uni et en Europe

Par Lorenza Buttini

Lorenza Buttini est diplômée du master en droit de l’Université de Pavie avec une note de 109/110. Son mémoire de fin d’études, discuté en décembre 2022, porte sur “Le contraste avec l’écart de rémunération entre les hommes et les femmes” dans le domaine du droit du travail comparé européen, avec un accent particulier sur la législation relative à la transparence des rémunérations. Elle a représenté l’université lors de la^29e édition du concours d’arbitrage commercial international Willem C. Vis et envisage une carrière au niveau européen.

Blue Europe est un groupe de réflexion indépendant qui n’approuve ni ne partage le contenu ou la position des auteurs invités. L’article a été créé dans le cadre du concours étudiant 2022 de Blue Europe.

Introduction

L’expression “État de droit” est actuellement utilisée dans plusieurs actes législatifs internationaux et nationaux, qui en contiennent rarement une définition. Cependant, il est essentiel de clarifier le sens de ces termes dans le cadre de cet article. En effet, l’État de droit est souvent traduit à tort par Rechtstaat ou État de droit, qui ont une signification et une origine historique différentes, comme nous le verrons brièvement dans cette introduction.

D’une part, l’essence de l’État de droit a été illustrée avec éloquence dans Introduction to the Study of the Law of the Constitution (1885) du juriste Albert Venn Dicey, constitutionnaliste britannique notoire. Selon Dicey, l’État de droit consiste en la protection de la liberté individuelle contre les abus de l’État par la common law.

D’autre part, le concept de Rechtstaat a été théorisé par le juriste allemand Robert von Mohl dans son ouvrage Encyklopädie der Staatswissenschaften (1872). Le Rechtstaat ou État de droit, comme il est également appelé, fait référence au fait que le pouvoir absolu de l’exécutif doit être limité et équilibré par le pouvoir législatif.

Il existe des différences notables entre les deux concepts, puisque l’État de droit trouve sa source dans le droit jurisprudentiel et vise à protéger l’individu de l’arbitraire de l’État, tandis que le Rechtstaat est codifié dans des constitutions écrites et vise à assurer un équilibre entre les pouvoirs constitutionnels, également garanti par le contrôle juridictionnel.

Actuellement, l’État de droit est menacé à la fois au Royaume-Uni, où une réforme du contrôle juridictionnel est en cours, et dans plusieurs pays de l’UE, où les gouvernements nationaux remettent en question la suprématie du droit communautaire. Les conséquences de ce processus ne sont peut-être pas encore claires ni visibles, mais la question mérite d’être connue car son issue est susceptible d’affecter la jouissance des droits fondamentaux. Le présent document entend offrir une vision claire de ce que représente l’État de droit, d’abord en ce qui concerne le système juridique anglais, puis en se référant au cadre de l’Union européenne. La première section se concentre sur le Judicial Review and Courts Act, promulgué au Royaume-Uni en 2021, tandis que la seconde section illustre les changements du système constitutionnel en cours en Hongrie, en Pologne et en Roumanie.

Contexte britannique

La forme de gouvernement britannique repose traditionnellement sur deux principes clés, à savoir la souveraineté du Parlement (autrefois prérogative du roi) et l’État de droit. La première expression fait référence au “droit de faire ou de défaire n’importe quelle loi ; et, en outre, qu’aucune personne ou organisme n’est reconnu par la loi d’Angleterre comme ayant le droit de passer outre ou d’annuler la législation du Parlement”^[2]. En fait, les lois adoptées par le Parlement sont considérées comme faisant partie de la Constitution britannique et ne peuvent être remises en cause par les décisions des tribunaux. Bien que la suprématie du Parlement ait été légèrement réduite au fil des ans par l’adoption de la loi de 1998 sur les droits de l’homme et l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union européenne, elle reste un élément essentiel du système de Westminster. En ce qui concerne la deuxième expression, selon le juriste Albert Venn Dicey^[3], l’État de droit ou la prédominance du droit a trois significations :

• suprématie du droit régulier ;
• absence d’arbitraire de la part du gouvernement
• l’égalité devant la loi.

Le droit auquel il est fait référence est l’autorité juridique contraignante dérivée des lois (c’est-à-dire la loi suprême du pays), des instruments statutaires et des décisions judiciaires, qui clarifient les lois régulières et comblent d’éventuelles lacunes législatives. Après Dicey, de nombreux juristes se sont joints au débat sur la signification et les implications de l’État de droit dans le système juridique anglais. Parmi eux, Trevor a défini le contenu substantiel de l’État de droit comme étant composé de principes procéduraux, garantissant la primauté des tribunaux ordinaires en tant que représentants de la common law, ainsi que des principes généraux du droit qu’ils préservent et appliquent^[4]. Selon Bradley et Edwig, les théories de Dicey sur l’État de droit et la souveraineté du Parlement reposent sur des hypothèses concernant le système britannique qui ne sont plus d’actualité^[5], bien qu’elles restent influentes. Selon eux, le concept moderne d’État de droit comporte trois significations : la loi et l’ordre mieux que l’anarchie, le gouvernement selon la loi, une doctrine affectant l’élaboration de nouvelles lois^[6]. L’idée de gouvernement selon la loi renvoie au principe de légalité, qui représente une condition sine qua non de l’État de droit, mais qui ne suffit pas à assurer la protection des droits fondamentaux.

Un rôle majeur dans la préservation de l’État de droit est joué par le contrôle juridictionnel, qui permet aux tribunaux désignés de soumettre à un examen minutieux les mesures prises par le pouvoir exécutif ou d’autres organismes publics, si elles ont été adoptées sans suivre la procédure légale appropriée. En revanche, les juges ne peuvent pas syndiquer la légalité des décisions prises par le Parlement, en raison de la souveraineté de ce dernier.

Dans ces conditions, il existe un risque de court-circuit institutionnel, car le gouvernement, qui contrôlera probablement la majorité de la Chambre des communes, pourrait limiter les libertés civiles par voie législative, en profitant de ce que Sir William Blackstone a appelé “l’omnipotence du Parlement”^[7]. Ce point de vue n’est pas soutenu par l’analyse de Trevor, selon laquelle “la doctrine de la souveraineté parlementaire est largement considérée comme subordonnant l’État de droit et la séparation des pouvoirs aux souhaits d’une majorité de législateurs élus ou du gouvernement exécutif qui détient la majorité à la Chambre des communes”^[8]. Dans son commentaire sur la théorie de l’État de droit de Dicey, Trevor affirme que l’arbitraire potentiel des lois est empêché par la fonction exclusive d’interprétation attribuée aux tribunaux. Il nie donc l’existence d’une tension entre la souveraineté du parlement et l’État de droit. Cependant, il faut tenir compte du fait qu’une telle interprétation n’existe que lorsqu’un litige survient. En outre, le contrôle juridictionnel est limité à un nombre restreint de cas et ne peut être exercé que par certaines juridictions. Dans un passé récent, l’appartenance du Royaume-Uni à la Communauté européenne et l’adhésion à la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) garantissaient que les lois du Parlement pouvaient être contestées si elles imposaient des limitations aux droits couverts par la Convention, qui était directement applicable par les tribunaux anglais grâce à la loi de 1998 sur les droits de l’homme (HRA). Plus particulièrement, le HRA 1998 a attribué à chaque tribunal ordinaire l’interprétation de tout acte administratif à la lumière des valeurs contenues dans la CEDH. L’interaction étroite qui existe entre l’État de droit et le contrôle juridictionnel dans le système juridique anglais a été remarquablement exprimée dans l’affaire M v Home Office, considérée comme un arrêt marquant en droit constitutionnel. En ce qui concerne les faits de l’affaire, un citoyen du Zaïre (M) a présenté plusieurs demandes d’asile au Royaume-Uni, qui ont toutes été rejetées. Lors de l’examen de sa dernière demande de contrôle judiciaire devant la High Court, le juge a cru comprendre que l’expulsion de l’individu du Royaume-Uni serait reportée à la fin de la procédure. Cependant, M ayant été expulsé au Zaïre, le juge a émis une injonction à l’encontre du Home Office et du Secretary of State afin d’obtenir son retour. L’injonction a été annulée par le secrétaire d’État, dont la défense était fondée sur l’immunité de la Couronne et de ses ministres contre toute injonction, établie par le Crown Proceedings Act 1947, tandis que la défense de M. était fondée sur le fait que le secrétaire d’État avait agi pour outrage au tribunal. La Cour d’appel a estimé que le retour de M. était justifié, rejetant l’interprétation large de l’immunité de la Couronne donnée par le ministère de l’intérieur, puisque “la relation constitutionnelle appropriée de l’exécutif avec les tribunaux est que les tribunaux respecteront tous les actes de l’exécutif dans sa province légale, et que l’exécutif respectera toutes les décisions des tribunaux quant à ce qu’est sa province légale“. Ce point de vue a été confirmé par la Chambre des Lords où Lord Templeman a affirmé que “les juges ne peuvent pas appliquer la loi contre la Couronne en tant que monarque parce que la Couronne en tant que monarque ne peut pas faire de mal, mais les juges appliquent la loi contre la Couronne en tant qu’exécutif et contre les individus qui, de temps à autre, représentent la Couronne“. Cette affaire offre un exemple clair de la manière dont le contrôle juridictionnel garantit le respect de l’égalité devant la loi, puisque même les ministres de la Couronne agissant dans l’exercice de leurs fonctions peuvent être mis en cause pour outrage au tribunal et ne sont pas à l’abri de mesures d’injonction.

La réforme

Les préoccupations politiques concernant un overruling dans les procès de judicial review ont commencé après Miller I ^[9] (2017) et Miller II^[10] (2019), deux arrêts dans lesquels la Cour suprême s’est prononcée sur les limites des pouvoirs de l’exécutif.

Les récentes vicissitudes de l’État de droit au Royaume-Uni sont strictement liées au Brexit (de ” Britain ” et ” exit “), terme qui désigne la procédure de retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. En effet, après plus de quarante ans d’adhésion (l’adhésion du Royaume-Uni date de 1973), le référendum intervenu le 23 juin 2016 a constaté la volonté populaire de quitter l’UE. Ainsi, le gouvernement a engagé la procédure prévue à l’art. 50 TUE, qui prévoit qu’une notification de retrait doit être envoyée au Conseil européen et que des négociations doivent être menées pour parvenir à un accord de retrait. De plus, selon le premier paragraphe de l’art. 50 du traité de Lisbonne, l’exercice du droit de retrait est conditionné au respect des exigences constitutionnelles existant dans l’État sortant. À l’époque, il y a eu un débat public sur la légitimité de la procédure de retrait suivie par le Royaume-Uni, en particulier dans la partie où le gouvernement seul, sans impliquer le Parlement, a envoyé la notification requise. L’affaire a donc été portée devant la Divisional Court anglaise, qui a statué en faveur du demandeur, estimant qu’une loi d’autorisation du Parlement était nécessaire en vertu de la Constitution britannique. Le gouvernement a donc fait appel de la décision devant la Cour suprême, à qui il a été demandé de rendre un jugement non pas sur le bien-fondé du choix de quitter l’UE, mais sur la légitimité de la procédure suivie par l’exécutif conformément aux principes fondamentaux de la séparation des pouvoirs et de la suprématie du Parlement. En 2017, la Cour suprême a rendu un arrêt, connu sous le nom de Miller I, dans lequel le raisonnement juridique procède de l’analyse de l’instauration et du développement de la relation entre le Royaume-Uni et l’UE. La décision en appel a confirmé celle rendue par le tribunal de première instance, établissant que le retrait de l’UE doit être réglementé par le gouvernement et le Parlement. En outre, il est souligné qu’une législation est nécessaire pour réglementer chaque étape de la procédure puisque les dates et les modalités du retrait doivent être déterminées par le Parlement lui-même. Le principal argument de la partie requérante repose sur le fait que les affaires internationales sont une prérogative royale relevant de la compétence du gouvernement. Au contraire, l’autre partie a fait valoir que malgré la compétence du gouvernement en la matière, il ne peut pas modifier les droits conférés par la législation statutaire. Par conséquent, puisque l’entrée du Royaume-Uni dans l’UE et l’incorporation de la législation européenne dans le droit national ont été scellées par la loi sur les Communautés européennes, adoptée par le Parlement en 1972, le gouvernement ne peut pas la modifier unilatéralement.

Deux ans plus tard, un autre arrêt historique a été rendu par la Cour suprême(Miller II), concernant l’exercice du pouvoir de prorogation par le Premier ministre Boris Johnson en août 2019. La prorogation est une prérogative royale, formellement mise en œuvre par l’exécutif, dont le principal effet est de mettre fin aux sessions parlementaires qui se déroulent au cours d’une législature. Selon une convention constitutionnelle consolidée, c’est le Premier ministre qui donne au monarque l’avis de prorogation. Dans le cas présent, Johnson a été accusé d’exploiter le mécanisme de prorogation pour empêcher les discussions parlementaires sur la convenance du Brexit. En effet, ces discussions pourraient compromettre la campagne du Parti conservateur en faveur du départ du Royaume-Uni de l’UE. Avant Miller II, la question a été examinée par différents tribunaux et, pour une coïncidence remarquable, des jugements opposés ont été rendus le même jour en Angleterre et en Écosse (11 septembre 2019). Dans l’affaire anglaise, le demandeur (Gina Miller) a déclaré que le Premier ministre avait commis un abus de pouvoir et porté atteinte à la souveraineté du parlement, tandis que le défendeur, tout en admettant que l’exercice de la prérogative royale n’est pas exempt de contrôle judiciaire, a déclaré que la question n’était pas justiciable. La Haute Cour a estimé que la décision de prorogation prise par le Premier ministre était intrinsèquement politique et excluait donc sa justiciabilité, puisqu’il n’existe pas de normes juridiques permettant d’établir la durée légale de la prorogation. Dans l’affaire écossaise, la question a également été jugée non justiciable par le tribunal de première instance. Cependant, dans l’arrêt d’appel, l’Inner House de la Court of Session a estimé à l’unanimité que la décision du Premier ministre était non seulement justiciable, mais aussi illégale. En effet, l’examen des circonstances, des faits et des documents a conduit à la conclusion que le Premier ministre avait exercé cette prérogative royale pour interférer avec le contrôle parlementaire, une valeur fondamentale de la démocratie et de l’État de droit.

L’affaire a ensuite été portée devant la Cour suprême, dont le raisonnement juridique sera brièvement examiné. Si l’on admet qu’un pouvoir de prérogative existe et qu’il est exercé dans les limites de son étendue, le juge a dû vérifier si ce pouvoir était justiciable. Selon l’affaire Council of Civil Service Unions [1985] AC 374, la justiciabilité d’un tel pouvoir dépend de sa nature et de son objet, car certains actes hautement politiques (comme la dissolution du Parlement) doivent être exemptés. À cet égard, l’avocat du Premier ministre a soutenu que la prorogation était similaire à la dissolution du Parlement, mais son allégation a été rejetée. L’une des étapes essentielles du raisonnement de la Cour suprême a été l’identification d’une norme permettant d’évaluer la légalité du pouvoir. Bien que les limites des pouvoirs de prérogative ne soient pas inscrites dans les lois, elles peuvent être identifiées par les tribunaux pour assurer la conformité avec la common law.

On peut déduire des cas antérieurs relatifs à l’exercice des pouvoirs statutaires qu’un pouvoir est exercé légalement tant qu’il existe une justification raisonnable à la limitation et à la frustration des principes constitutionnels.

À la lumière de ces considérations, la Cour suprême a estimé que le pouvoir de prorogation avait été exercé au-delà de ses limites légales et a déclaré l’acte nul. En outre, la violation des principes constitutionnels de souveraineté du Parlement et de responsabilité parlementaire a eu lieu à un moment très critique pour le Royaume-Uni et n’a été compensée ni équilibrée par aucune justification raisonnable et objective. En fait, le Royaume-Uni traversait une période de transition très difficile et la Chambre des Communes avait déjà exprimé de sérieuses inquiétudes quant au départ de l’UE en l’absence d’un accord de retrait. L’exécutif n’a fourni aucune raison ou justification pour expliquer la nécessité d’une prorogation aussi longue.

Comme indiqué précédemment, Miller I et Miller II restent des affaires constitutionnelles controversées, traitant toutes deux de prérogatives royales exercées par l’exécutif, qui ont alimenté le débat sur l’étendue du contrôle judiciaire.

En 2019, le Parti conservateur a remporté les élections générales et a annoncé dans son manifeste sa volonté de réviser la loi sur les droits de l’homme de 1998 (HRA) et le droit administratif afin d’assurer un juste équilibre entre les libertés individuelles, la sécurité nationale et l’efficacité du gouvernement. Pour ce faire, le gouvernement a mis en place deux examens indépendants, l’un concernant le contrôle juridictionnel et l’autre la loi sur les droits de l’homme.

En bref, l’IRAL (Independent Review of Administrative Law) a été publié en mars 2021 et proposait deux suggestions principales :

• mettre fin aux demandes de contrôle judiciaire Cart^[11] (law rate success) ;
• améliorer la flexibilité du contrôle juridictionnel en donnant aux tribunaux le pouvoir d’émettre des ordonnances d’annulation suspensives.

Le projet de loi a été approuvé par le Parlement en juillet 2021 et la JRCA (Judicial Review and Courts Act) a reçu la sanction royale le 28 avril 2022, entrant ainsi officiellement en vigueur. Les deux changements les plus importants introduits par la JRCA concernent les recours en matière de contrôle judiciaire et la réversion du contrôle judiciaire des cartons .

Tout d’abord, la partie I, section 1 de la loi établit de nouvelles ordonnances d’annulation (ordonnances d’annulation suspendues et ordonnances d’annulation en perspective) en plus des ordonnances habituelles. Avant la réforme, un ordre d’annulation avait pour effet d’annuler ab initio une décision d’un organisme public prise ultra vires (c’est-à-dire une décision prise en dehors des compétences de l’organisme public). Désormais, les tribunaux dotés de pouvoirs de contrôle judiciaire peuvent discrétionnairement limiter les effets rétroactifs des ordonnances d’annulation ou même les suspendre pour donner à l’organisme public, dont la mesure est jugée illégale, la possibilité de corriger tout manquement. D’une part, cela signifie une flexibilité utile pour les organismes publics, mais d’autre part, cela entraînera une limitation du recours accordé au plaignant victorieux. En outre, lorsque la Commission pour l’égalité et les droits de l’homme^[12] a été invitée à donner un avis sur les implications du projet de loi en matière d’égalité, elle a déclaré que la suspension et la mise en perspective des ordonnances d’annulation portent atteinte à l’État de droit et, dans la mesure où elles privent le requérant d’un recours effectif, constituent une violation de l’article 13 de la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH). 13 DE LA CEDH.

Deuxièmement, l’article 2 de la partie I de la loi est une clause d’éviction qui renverse le principe de droit commun établi dans l’arrêt Cart, de sorte que les décisions sur la possibilité de recours, prises par les tribunaux supérieurs, ne sont plus soumises à un contrôle juridictionnel. Par conséquent, la charge de la Cour administrative sera réduite mais, entre-temps, il y a un risque de restriction de la justice dans les affaires concernant les droits fondamentaux. En fait, la révision des décisions de la Cour d’appel concerne souvent les questions d’immigration et de détention, la traite des êtres humains et les affaires de sans-abrisme. Ainsi, la section 2 peut entraîner à la fois une limitation du droit de recours des personnes appartenant aux catégories les plus vulnérables et une violation de la CEDH et de la Convention relative au statut des réfugiés^[13].

Il est incontestable que la loi a été inspirée par l’intention de réduire le domaine du contrôle juridictionnel, afin d’empêcher toute intrusion dans le bien-fondé des décisions administratives. Pourtant, les preuves des abus judiciaires allégués sont très minces et controversées^[14]. Comme l’a dit Lord Neuberger^[15], “il est trop facile de voir les problèmes liés au statu quo, et trop peu appétissant et trop difficile de voir les problèmes tout aussi importants, voire plus importants, qui se poseraient si la loi était modifiée”. En fin de compte, la recherche d’une justice plus efficace est un objectif louable, mais elle ne peut se faire au détriment des droits individuels, ni de l’indépendance du pouvoir judiciaire. À la lumière de ces considérations, on peut conclure que le JRCA 2022 porte atteinte à l’État de droit. Il sera intéressant de voir si, après les derniers développements politiques, cette saison de grandes réformes constitutionnelles et controversées se poursuivra ou s’achèvera.

Le contexte européen

Dans le système juridique européen, une formulation élégante de l’importance de l’État de droit se trouve au paragraphe 281 de l’arrêt connu sous le nom de Kadi I^[16], où la CJUE (Cour de justice de l’Union européenne) reconnaît explicitement que “la Communauté est fondée sur l’État de droit, dans la mesure où ni ses États membres ni ses institutions ne peuvent se soustraire au contrôle de la conformité de leurs actes avec la charte constitutionnelle de base, le traité CE, qui a établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à permettre à la Cour de justice de contrôler la légalité des actes des institutions”. En fait, elle est fixée comme une valeur commune dans l’art. 2 du TUE et constitue l’une des conditions politiques requises pour l’admission. L’État de droit dans le contexte de l’UE implique que les États membres acceptent l’acquis communautaire et la suprématie du droit de l’UE, tel qu’interprété par la CJUE. L’existence d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’UE est l’essence même de l’État de droit”^[17].

L’État de droit comprend à la fois des éléments substantiels et des éléments procéduraux et, bien qu’il évolue de manière dynamique dans chaque État membre, il est possible d’identifier une définition consensuelle de l’UE, dont les principaux traits sont le lien avec la démocratie et le respect des droits de l’homme, la contrainte exercée sur l’autorité publique, un principe directeur de l’interprétation judiciaire, la source des normes de contrôle juridictionnel^[18].

Cependant, au cours de la dernière décennie, plusieurs pays européens ont été confrontés à des changements significatifs dans leur structure constitutionnelle et certains gouvernements nationaux ont manqué de respect à la suprématie du droit communautaire, ainsi qu’à l’autorité de la Cour de justice. Cette tendance alarmante, de l’avis du président de la CJUE^[19], constitue une menace sérieuse pour la survie du projet européen, puisqu’elle affecte son fondement. C’est pourquoi les institutions de l’UE ont récemment mis en œuvre de nouvelles stratégies, qui seront examinées dans le paragraphe suivant, afin d’éviter de nouvelles complications. Le rapport ARoLR 2022^[20] offre une vision claire de l’état actuel de l’État de droit dans les 27 États membres, en ce qui concerne le système judiciaire, le cadre de lutte contre la corruption, la liberté des médias et la question institutionnelle liée au bon fonctionnement des freins et contrepoids. Bien que le rapport adresse des recommandations à presque tous les États membres, il met en évidence une aggravation du recul démocratique dans trois pays : la Hongrie, la Pologne et la Roumanie : Hongrie, Pologne et Roumanie.

Le cadre de protection

Le dialogue entre les institutions de l’UE sur le recul de l’État de droit s’est intensifié en 2016, lorsque le Parlement européen (PE) a proposé^[21] la création d’un nouveau mécanisme pour assurer le respect des valeurs contenues dans l’art. 2 TUE. Sa proposition est connue sous le nom de pacte DRF (pacte pour la démocratie, l’État de droit et les droits fondamentaux) et prévoit la mise en œuvre d’un système de suivi et de rapports annuels, de sorte que, si un État membre ne se conforme pas à l’article 2 du TUE, la Commission pourrait accorder une aide financière à l’État membre concerné. 2 TUE, la Commission pourrait prendre des mesures de sanction à son encontre. En 2017, la Commission européenne a rejeté la proposition, alléguant que le renforcement des valeurs fondamentales peut être poursuivi en utilisant les outils existants et a nié l’utilité d’un rapport annuel. Peu de temps après, cette déclaration a été prouvée erronée par l’activation infructueuse de l’art. 7 TUE contre la Pologne et la Hongrie (respectivement en 2017 et 2019). En fait, la suspension de certains droits n’était pas suffisante pour mettre fin aux violations de l’art. 2 TUE. Par conséquent, en 2019, la Commission européenne a revu^[22] sa position antérieure et a proposé le cycle d’examen de l’état de droit, un système de suivi basé sur le rapport annuel sur l’état de droit (ARoLR)^[23]. Au cours des dernières années, le Parlement européen a insisté sur la nécessité d’adopter le pacte DRF parce que l’ARoLR limite son champ d’application à l’État de droit et ne prévoit pas de mesures correctives et efficaces. Récemment, un mécanisme de conditionnalité de l’État de droit a été introduit par le règlement 2020/2092^[24] pour suspendre la distribution des fonds européens aux États membres considérés comme violant l’État de droit. Dans la doctrine^[25], des doutes subsistent quant à la légitimité d’une telle procédure, bien qu’en 2022, la CJUE ait rejeté les recours contre le mécanisme de conditionnalité^[26], réfutant une à une les allégations de la Hongrie et de la Pologne.

Tout d’abord, la Cour a rejeté l’absence de base juridique, puisque le règlement 2020/2092 prévoit l’activation de la conditionnalité de l’État de droit dans la mesure où les violations de l’État de droit affectent directement ou risquent sérieusement d’affecter le budget de l’Union (qui est vital pour la mise en œuvre de chaque action de l’UE). Le mécanisme peut être activé si un lien réel est établi entre la violation de l’État de droit et les intérêts financiers de l’Union. En outre, les mesures de protection doivent être proportionnées à la gravité du risque. Il est également fait référence au principe de solidarité et de confiance mutuelle entre les États membres, et il est dit que le respect des valeurs fondamentales de la Communauté ne peut être réduit à une simple condition d’adhésion. Deuxièmement, le mécanisme ne constitue pas un contournement de l’art. 7 TUE et n’excède pas l’étendue des pouvoirs conférés à l’Union européenne. En effet, la conditionnalité de l’État de droit et la procédure de l’art. 7 TUE ont des objectifs différents et sont mis en place pour protéger différentes valeurs de l’UE.

Troisièmement, même si la notion d'”État de droit” n’est pas clairement définie par le règlement, le principe de sécurité juridique n’est pas enfreint, car l’État de droit est une valeur partagée par la tradition constitutionnelle de chaque État membre et largement développée par la jurisprudence de la Cour.

La Hongrie

Depuis 2004, la Hongrie est membre de l’Union européenne. Cependant, depuis l’ascension politique de Viktor Orbán (l’actuel Premier ministre), leader du parti Fidesz, les conflits entre le gouvernement et les institutions européennes sont fréquents. En fait, Orbán a remporté les élections générales en 2010, 2014 et 2018, exprimant l’intention radicale de transformer la Hongrie en un État illibéral, fondé sur l’affaiblissement de l’État de droit. Selon certains spécialistes, la démocratie parlementaire hongroise s’est transformée en autocratie^[27] (forme de gouvernement dans laquelle un individu détient le pouvoir absolu) par la promulgation d’actes législatifs qui ont affaibli le système constitutionnel d’équilibre des pouvoirs. En 2011, une nouvelle loi fondamentale a été approuvée, avec pour effet de modifier la Constitution existante et d’attribuer à l’exécutif des pouvoirs importants. L’examen parlementaire de la réforme constitutionnelle n’a duré que neuf jours et son résultat a été ouvertement contraire à l’avis du Comité consultatif et de la Commission parlementaire. Malgré les anomalies procédurales évidentes, le gouvernement a réussi à obtenir l’initiative législative et référendaire, le pouvoir de dissoudre le Parlement (au cas où il n’approuverait pas le budget annuel ou ne choisirait pas comme président l’un des candidats proposés par le Premier ministre), la marginalisation de la minorité parlementaire en lui interdisant de siéger dans les commissions législatives. En outre, la nouvelle loi fondamentale a révisé le système des sources juridiques en confiant une série de sujets importants à des lois cardinales^[28]. En particulier, les lois cardinales – ou lois organiques – sont prévues par la Constitution de plusieurs pays (France, Belgique, Espagne, Roumanie, Équateur, Chili, Venezuela, Pérou) et leur adoption se fait selon une procédure plus lourde que celle utilisée pour les lois ordinaires. Par conséquent, dans la hiérarchie des sources, ils sont placés entre la Constitution et les lois ordinaires. Dans le cas de la Hongrie, les lois cardinales ne peuvent être adoptées ou modifiées qu’à la majorité qualifiée des 2/3 des membres présents du parlement. Ce faisant, le gouvernement n’a pas respecté l’avis^[29] de la Commission de Venise (Commission européenne pour la démocratie par le droit), un organe consultatif du Conseil de l’Europe, qui a souligné l’urgence que le fonctionnement des organes de l’État et la protection des droits individuels soient couverts au niveau constitutionnel. Il est vrai que dans d’autres États, par exemple en France, des lois organiques régissent normalement l’organisation et le fonctionnement des organes constitutionnels. Toutefois, le processus d’adoption s’accompagne de garanties procédurales, étant donné que chaque loi cardinale est soumise au contrôle constitutionnel obligatoire ex ante, exercé par le Conseil constitutionnel. Après l’approbation de la nouvelle loi fondamentale, la Commission de Venise a émis un deuxième avis^[30], selon lequel “les lois organiques sont envisagées dans la nouvelle Constitution de la Hongrie de manière exceptionnellement large, bien au-delà des questions traditionnellement couvertes en droit comparé par les lois organiques”. La principale préoccupation est qu’avec des lois cardinales établissant de facto un nouvel ordre constitutionnel, il sera difficile pour les futurs gouvernements de l’amender en obtenant la majorité spéciale requise^[31].

En outre, la nouvelle loi fondamentale a remplacé l’actio popularis préexistante par un nombre restreint de motifs de contrôle constitutionnel et a attribué à la Cour suprême un contrôle accru sur les décisions des organes administratifs et judiciaires. Même si certaines de ces nouvelles dispositions ont été saluées par la Commission de Venise, certains spécialistes s’inquiètent de l’état de l’indépendance judiciaire et de la séparation des pouvoirs en Hongrie, étant donné que les juges constitutionnels sont désormais élus par un nouvel organe judiciaire, dont le directeur est choisi par le Parlement sur avis du président.

Ces préoccupations sont partagées par les institutions européennes qui ont activé contre la Hongrie des mesures non contraignantes, telles que l’Art. 7 TUE avec les recommandations suivantes, et le mécanisme de conditionnalité de l’État de droit, dont l’objectif principal est d’empêcher la détérioration des valeurs démocratiques dans les États membres d’affecter les intérêts financiers de la Communauté. En conséquence, le gouvernement hongrois a publié une réponse proposant des mesures correctives, dont certaines ont été intégrées dans le plan national de redressement et de résilience (ci-après dénommé “PRR”) parmi les “super étapes”. En fait, la pandémie de coronavirus a causé une détresse humaine et économique importante dans tous les États membres et l’Union européenne a donc décidé d’allouer des fonds pour encourager la reprise économique. L’octroi de ces fonds est conditionné, d’une part, à la rédaction d’un plan de relance (un document dans lequel le gouvernement écrit comment ces fonds seront utilisés) et, d’autre part, à l’approbation de ce plan par la Commission européenne (la distribution des fonds n’est possible que si la CE vérifie le respect d’exigences strictes). Le PRR hongrois a été adopté par le Conseil le 12 décembre 2022, après d’intenses négociations entre le gouvernement et la Commission européenne. Selon l’évaluation de l’institution européenne^[32], le PRR hongrois soutient efficacement les objectifs de la transition verte et numérique et contient plusieurs dispositions visant à renforcer l’État de droit : la création d’une autorité d’intégrité garantit le renforcement du cadre anti-corruption, tandis que l’indépendance judiciaire est protégée en protégeant la Cour suprême de l’influence politique et en éliminant la tâche de la Cour constitutionnelle de réviser les jugements définitifs à la demande des autorités publiques. Malgré l’approbation du PRR, le versement des fonds reste subordonné à la mise en œuvre effective des mesures correctives.

Pologne

Les réformes récentes soulèvent des inquiétudes quant à l’état de santé de la démocratie polonaise et à sa conformité avec le système juridique de l’UE. Certains auteurs estiment que le processus de recul de l’État de droit, mis en œuvre par le gouvernement polonais par le biais de la réforme du système judiciaire, s’aggrave^[33]. En 2015, un conflit institutionnel a éclaté entre le président Andrzej Duda (membre du parti Droit et Justice) et le Tribunal constitutionnel. En effet, Duda a refusé de reconnaître l’élection de cinq nouveaux membres du Tribunal et, après avoir obtenu la majorité au Parlement, a promu une loi visant à révoquer tous les juges précédemment élus. Après une déclaration d’inconstitutionnalité, le président et le ministre de la Justice ont introduit la compétence du Parlement pour appliquer des mesures disciplinaires à l’encontre des juges et pour contrôler l’élection du Conseil supérieur de la magistrature. En 2018, certaines juridictions nationales ont soulevé des questions préjudicielles concernant la conformité de la réforme du système judiciaire avec le droit de l’UE, qui doivent être tranchées par la CJUE conformément à l’art. 267 DU TFUE. Par conséquent, le ministre de la Justice (et le procureur général) a demandé au Tribunal constitutionnel de déclarer l’illégitimité de l’art. 267 TFUE, en invoquant la théorie du pluralisme constitutionnel. Cette doctrine a été créée par des juristes pour éviter les conflits ouverts entre la CJUE et les cours constitutionnelles nationales, lorsqu’il s’agit de décider si la CJUE s’est immiscée dans des questions exclusivement nationales. Pour résoudre les litiges Kompetenz-Kompetenz (comme on les appelle techniquement), la théorie prévoit un dialogue ouvert entre les tribunaux, fondé sur une autolimitation mutuelle^[34]. Néanmoins, un dialogue institutionnel est réellement possible dans la mesure où les cours constitutionnelles nationales restent indépendantes du pouvoir politique. Le 2 mars 2021, la CJUE a reconnu la non-conformité au droit de l’UE de la réforme judiciaire polonaise, notamment en ce qui concerne la procédure de nomination des membres des Cours suprêmes. Quelques jours plus tard, le Premier ministre a soumis une demande écrite au Tribunal constitutionnel pour déterminer si le droit de l’UE est conforme à la Constitution polonaise et si les tribunaux nationaux doivent respecter les arrêts de la CJUE. Le tribunal constitutionnel (affaire K3/2021) a estimé que les articles 1 et 4, paragraphe 3, du traité UE étaient conformes à la Constitution polonaise. 1 et 4(3) TEU ne sont pas compatibles avec la Constitution polonaise, car ils permettent à l’UE d’interférer dans des domaines autres que ceux établis par les traités. De même, les articles 19(1) et 2 du TUE ne sont pas compatibles avec la Constitution polonaise. 19(1) et 2 TUE ne sont pas acceptables, ayant pour effet de permettre aux tribunaux de l’UE de ne pas respecter les dispositions constitutionnelles.

L’arrêt a été rendu le 7 octobre 2021, soulevant un débat public non seulement au niveau national mais aussi en Europe, puisqu’il était lié au principe controversé de la suprématie du droit de l’UE. En fait, cette valeur ne figure pas dans les traités (bien qu’elle soit exprimée dans des déclarations de principe annexées et dans la Constitution européenne jamais ratifiée), mais a été établie par la CJUE dans l’arrêt Costa c. Enel (1964), dans lequel la Cour a estimé que le droit de l’UE l’emportait sur le droit national. Malgré cela, de nombreux États membres ont encore du mal à accepter la suprématie du droit communautaire et il arrive que des conflits éclatent entre la CJUE et les cours constitutionnelles.

Dans un premier temps, ni les amendes imposées par la CJUE, ni la procédure prévue à l’art. 7 TUE, initiée par le Parlement européen, n’ont persuadé M. Duda de revenir sur la réforme du système judiciaire. Ainsi, les fonds alloués au plan de résilience et de redressement polonais ont été temporairement gelés et le gouvernement polonais a finalement été incité à réviser le droit disciplinaire existant et à publier une proposition (datée de décembre 2022) qui va partiellement dans le sens du rétablissement de l’État de droit.

Bien que la Pologne et la Hongrie se trouvent indubitablement dans une situation comparable, deux différences principales doivent être prises en compte : d’une part, les mesures correctives suggérées par le gouvernement polonais ne concernent que l’indépendance du pouvoir judiciaire (qui est l’un des nombreux aspects liés à l’État de droit), alors que les mesures hongroises ont une portée plus large ; d’autre part, l’Union européenne n’a utilisé le mécanisme de conditionnalité de l’État de droit qu’à l’encontre de la Hongrie, bien que dans les deux cas, le PRR ait été crucial pour convaincre les gouvernements d’inverser partiellement le processus de recul démocratique en cours.

La Roumanie

Depuis le début (2007), l’admission de la Roumanie (et de la Bulgarie) dans l’UE a été conditionnée à l’adoption d’un système de surveillance spécial, connu sous le nom de mécanisme de coopération et de vérification (ci-après : MCV), en raison du manque de cohérence avec les normes de l’UE en matière d’État de droit. En 2017, le gouvernement a apporté des changements considérables au système judiciaire et à la législation électorale. Ce faisant, il a commis une infraction à la Constitution, puisque les modifications de la structure constitutionnelle de l’État ne peuvent être apportées par des ordonnances gouvernementales. En outre, le gouvernement s’est arrogé le pouvoir de décider de l’attribution des charges dans les bureaux judiciaires et a proposé la création d’une section spéciale pour traiter les crimes commis par les magistrats. Le Conseil supérieur de la magistrature a critiqué ces actions mais, après que le gouvernement a appliqué des sanctions disciplinaires aux magistrats qui ne le soutenaient pas, il a cessé toute réclamation. De plus, les réformes législatives entre 2017 et 2019 ont été condamnées par la CJUE, dont les arrêts ont été systématiquement ignorés par la Cour constitutionnelle de Roumanie. Après une phase de deux ans de grande inquiétude, entre 2017 et 2019, les choses sont rentrées dans l’ordre et le 22 novembre 2022, la Commission européenne a officiellement déclaré la fermeture du CVM, la Roumanie ayant enfin satisfait à toutes les exigences en matière de réformes du système judiciaire et de lutte contre la corruption. La période de quinze ans de surveillance spéciale a finalement pris fin et la Roumanie sera désormais soumise au contrôle du rapport annuel sur l’État de droit, comme tout autre État membre.

Conclusion

En conclusion, on peut dire que les menaces qui pèsent sur l’État de droit au Royaume-Uni et dans l’UE sont non seulement réelles, mais aussi sérieuses. Un élément commun aux contextes anglais et européen est l’atteinte à l’indépendance judiciaire, ainsi que les tentatives d’accroître les pouvoirs de l’exécutif. Néanmoins, la nature des risques encourus est différente. En effet, d’une part, le Royaume-Uni ne deviendra pas un Etat illibéral mais, comme il n’est plus membre de l’UE, si l’équilibre entre les pouvoirs n’est pas rétabli, il peut arriver que les libertés civiles soient temporairement réduites sur un coup de tête du gouvernement. D’autre part, si l’UE ne parvient pas à contenir la propagation des tendances illibérales, son autorité et sa capacité à maintenir l’ordre et à promouvoir l’intégration seront désespérément affectées. Bien sûr, le projet européen n’est pas parfait et, parfois, l’intérêt économique d’un fonctionnement correct du marché commun l’a emporté sur les questions sociales. Cependant, si nous avons le privilège de vivre dans des sociétés démocratiques libres, c’est parce qu’après deux conflits mondiaux dévastateurs, les pays européens ont décidé de créer un nouvel ordre juridique, fondé sur des valeurs communes. Par conséquent, une violation de ces principes fondamentaux ne peut être tolérée et n’est pas compatible avec l’appartenance à l’UE. Enfin, chaque citoyen devrait s’inquiéter^[35], car alors que le débat public se concentre encore sur les questions liées à la pandémie de COVID-19, une autre pathologie infecte les valeurs fondamentales des démocraties : l’érosion de l’État de droit.

Références

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