Par Vladimir C. – Master en sciences politiques (Allemagne) – Concours Blue Europe 2021 – Critique de Grzegorz Wiśniewski et Brian Fabregue
Les 27 États membres de l’Union européenne dépendent aujourd’hui de la Russie pour une part importante de leurs importations de gaz naturel. Cette dépendance va s’accroître considérablement si les États européens poursuivent leurs terribles politiques énergétiques actuelles. Avec les plans d’élimination progressive de l’énergie nucléaire dans plusieurs pays européens, l’objectif de l’UE de réduire la consommation de charbon et donc les émissions de gaz à effet de serre, et l’épuisement des sources de gaz nationales, la dépendance à l’égard de la Russie a considérablement augmenté, même par rapport à il y a seulement 10 ans. Quelle que soit l’évolution des relations, les pays de l’UE doivent immédiatement collaborer pour élaborer une politique de diversification coordonnée.
Il y a près de deux décennies, l’Union européenne a commencé à introduire la concurrence sur le marché européen du gaz naturel. En conséquence, un processus a émergé qui a fondamentalement modifié l’organisation et la coordination du marché du gaz, ainsi que la fonction – voire la présence – de certaines sortes d’individus. Au milieu des années 2010, le processus de restructuration du marché de l’énergie était toujours en cours. Simultanément, des changements importants dans les facteurs géopolitiques, environnementaux et technologiques des marchés européens et mondiaux de l’énergie et du gaz peuvent être remarqués. Ces changements ont eu un impact significatif sur le développement de politiques “réactives” au sein de l’Union européenne, tant à Bruxelles que dans les États membres. L’évolution de la politique européenne en matière de gaz naturel vers une forme hautement réglementée d’un marché du gaz “qui fonctionne bien” reste une expérience très controversée et instable. La valeur du gaz naturel fluctue continuellement entre l’économie, la sécurité de l’approvisionnement et la durabilité. En outre, le poids accordé à ces valeurs et leur mise en œuvre varient en Europe. Par conséquent, l’établissement d’un marché européen du gaz “performant” sera toujours une histoire politiquement chargée et sans fin.
L’idée que “le marché” a besoin d’un développement supplémentaire est un message récurrent, et de nouvelles règles, lois et interventions sont régulièrement proposées. Au départ, on pensait que ces difficultés étaient dues à des retards dans le processus de restructuration du marché. L’exercice persistant d’un pouvoir de marché par les producteurs, les grossistes et les détaillants a nui à la capacité du marché européen du gaz à fonctionner comme un système de coordination efficace. En effet, la concurrence entre de nombreux fournisseurs s’est surtout développée dans le nord-ouest de l’Europe, tandis que d’autres régions continuent d’être approvisionnées par une seule source, la Russie, ou quelques-unes. La solution consiste à accroître la concurrence par une restructuration plus profonde, une surveillance et un contrôle plus stricts du comportement des acteurs du marché, et une réglementation plus efficace des infrastructures de transport et de stockage.
Simultanément, des changements importants se produisent sur les marchés européens et mondiaux de l’énergie et du gaz, ainsi que dans le monde dans lequel ces marchés fonctionnent. Tout d’abord, l’UE s’est étendue géopolitiquement en admettant de nouveaux États membres en Europe centrale qui étaient auparavant membres du Pacte de Varsovie. En outre, les anciennes républiques soviétiques ont accédé à l’indépendance et poursuivent leurs propres programmes politiques et énergétiques, influencés ou non par des conflits intérieurs. Deuxièmement, en termes de politique énergétique et environnementale, l’acceptation croissante du réchauffement climatique résultant de l’utilisation de combustibles fossiles a affecté les préférences et les priorités des pays de l’UE en matière d’approvisionnement énergétique. Troisièmement, en termes de progrès technologique, la maturation rapide de la production de GNL et de gaz (et de pétrole) non conventionnels a considérablement affecté la disponibilité locale et la transportabilité des ressources gazières. Ce dernier point, en particulier, a eu une influence économique sur l’intégration des trois grands marchés continentaux du gaz dans le monde : Amérique, Eurasie, et Asie du sud-ouest.
Comme nous le verrons plus loin, l’évolution de ces facteurs géopolitiques, environnementaux et technologiques a eu un impact significatif sur le développement de politiques “réactives” dans l’Union européenne, tant à Bruxelles que dans les États membres. Pendant ce temps, les objectifs globaux de la politique des marchés de l’énergie et du gaz restent limités par la vision unique de l’UE sur la manière de construire un marché “qui fonctionne bien” dans un secteur qui présente au moins certaines des caractéristiques d’un monopole naturel.
Cela soulève la question intrigante de savoir si la politique européenne du gaz actuelle peut continuer à établir un marché du gaz “qui fonctionne bien” par le biais d’une implication réglementaire plus ou moins constante. Ceci, alors qu’au deuxième rang, une foule de changements se produisent qui affectent l’évaluation de valeurs critiques telles que le rôle du gaz naturel en tant que principal apport énergétique dans l’économie européenne, la sécurité de l’approvisionnement, la durabilité et l’économie de l’approvisionnement en gaz. Il est essentiel de souligner que ces idéaux sont appréciés différemment dans les différentes parties de l’Europe.
Nous commencerons par discuter de certains des aspects essentiels du secteur gazier. Ensuite, nous aborderons brièvement la manière dont le marché européen du gaz a été restructuré par les directives et actions ultérieures de la Commission européenne. Ensuite, nous aborderons brièvement les changements fondamentaux du marché européen du gaz et du paysage énergétique mondial. Nous terminerons par une discussion sur la façon dont ces facteurs se combinent et les implications pour le gaz en Europe.
L’industrie gazière européenne
L’industrie du gaz naturel est divisée en trois secteurs distincts : En amont, l’exploration et la production de gaz se produisent. Le secteur intermédiaire est chargé de transporter le gaz vers les réseaux de distribution locaux, les utilisateurs industriels et les centrales électriques. En général, le gaz est transféré à l’échelle continentale par des pipelines de transport à haute pression. À l’étranger, le gaz est transféré sous forme de GNL par des navires-citernes. Le stockage du gaz est possible dans des cavernes de sel ou des champs de gaz épuisés. Des réseaux de distribution locaux distribuent le gaz aux petits consommateurs domestiques et aux entreprises en aval.
Le développement, le fonctionnement et l’exploitation de ces systèmes de production, de transport, de distribution et de stockage sont des entreprises difficiles et risquées. Tout d’abord, ils nécessitent d’importantes dépenses d’investissement, qui représentent la part la plus importante du coût total. Ensuite, les actifs concernés sont très spécialisés ; une fois développés à un endroit particulier, ils ne peuvent être retirés ou réaffectés si l’offre ou la demande de gaz cessent. Ces charges ont été “coulées” au sens propre. Troisièmement, toutes les parties sont empêtrées dans un certain degré d’interdépendance les unes par rapport aux autres. Les gazoducs, les installations de GNL et les installations de stockage sont des infrastructures essentielles pour les producteurs, les négociants et les utilisateurs finaux. L’accès à ces installations est donc un facteur déterminant du fonctionnement du système d’approvisionnement et du bien-être économique des parties concernées.
Les risques liés au volume et au prix sont essentiels à cet égard. Les producteurs de gaz et les exploitants d’infrastructures ne réaliseront des bénéfices que si leurs actifs sont exploités à un juste débit et génèrent des recettes suffisantes pour payer leurs coûts à long terme. Ils doivent s’attendre à une certaine sécurité. En investissant dans des appareils et des installations spécialisés fonctionnant au gaz, les utilisateurs démontrent leur volonté d’utiliser le gaz. Ils exigent une garantie d’approvisionnement, certainement à un prix acceptable par rapport au coût des autres sources d’énergie.
En général, en raison de ces circonstances et de l’économie d’échelle associée à leurs caractéristiques techniques et spatiales, les systèmes de gaz ont été considérés comme des monopoles naturels incapables de faire face à la concurrence. Historiquement, des notions économiques telles que les failles du marché, l’échec du marché et les biens publics ont incité les gouvernements à intervenir et à réglementer l’activité afin de protéger l’intérêt public et la stabilité économique de l’industrie. Dans les pays producteurs de gaz, l’intérêt public dans la gestion des ressources a servi de justification supplémentaire à l’engagement de l’État.
En Europe, la coordination publique était presque souvent réalisée par une intervention officielle directe. Le transport international du gaz et le commerce de gros étaient gérés par des coentreprises entre les producteurs de gaz et les gouvernements nationaux et locaux, tandis que les entreprises gazières municipales géraient les réseaux de distribution locaux et le commerce de détail. Les transactions commerciales et la coordination du marché étaient facilitées par des contrats à long terme, qui comprenaient des clauses d’enlèvement ou de paiement et de destination et liaient le prix du gaz au prix des produits pétroliers, qui servaient de substitut principal au gaz, tandis que les producteurs de gaz recevaient des revenus sur la base du principe du “net-back”. Les producteurs de gaz percevaient des revenus sur la base du principe du “net-back”, selon lequel les producteurs (et les gouvernements) reçoivent un montant résiduel une fois que tous les coûts ont été couverts. Les finances publiques et la coordination économique étaient des éléments essentiels dans ce scénario. La production et la vente de gaz étaient régies par des systèmes complexes d’exploration, de production et de taxation. Le prix du gaz était souvent utilisé pour stimuler les économies régionales et sectorielles.
Restructuration du marché du gaz de l’Union européenne
Depuis la fin des années 1970, ces types d’implication publique et de coordination du marché ont été de plus en plus critiqués, principalement dans le monde anglo-saxon. le “retrait de l’État” à la manière de Margaret Thatcher et Ronald Reagan, ainsi que l’introduction de la concurrence, permettraient de fournir plus efficacement l’énergie, l’eau, les transports publics et d’autres services publics. En 1985, la Communauté européenne a établi le marché unique européen en tant que stratégie générale de libéralisation de l’économie de l’UE, suivi par le “marché intérieur de l’énergie” en 1988, qui a soutenu une réorganisation similaire du secteur énergétique de l’UE. La justification fondamentale était de supprimer les restrictions au commerce intracommunautaire de produits et de services, mais la perspective néolibérale de la concurrence et de l’efficacité, ainsi que les intérêts économiques, ont également joué un rôle.
Sur cette base, une vision d’un marché européen du gaz a fini par émerger, avec une concurrence entre les producteurs et les fournisseurs de gaz dans le segment en amont et les négociants dans les segments de gros et de détail. Pour y parvenir, il était prévu que les contrats à long terme cèdent la place aux transactions à court terme. Le prix du marché serait déterminé par les situations de pénurie, équilibrant ainsi l’offre et la demande de gaz. On prévoyait que des marchés liquides au comptant se développeraient dans les régions où diverses sources d’approvisionnement répondraient à la demande. Pour cela, il fallait que les négociants concurrents aient accès aux infrastructures essentielles de transport, de distribution et de stockage nécessaires pour atteindre leurs clients. À cette fin, l’Europe a adopté trois idées réglementaires fondamentales.
Tout d’abord, les installations essentielles devaient être “dissociées” des activités de production et de négoce, en ce sens que leurs exploitants n’auraient aucun intérêt commercial à manipuler les flux de gaz ou à profiter des informations commerciales générées par le fonctionnement de leurs systèmes. Dans le cas des gazoducs de transport et de distribution, un degré croissant de dissociation juridique et de gestion a été requis au fil du temps. La majorité des réseaux ont été détachés des anciens grossistes et services publics locaux de gaz pour être administrés en tant que gestionnaires de réseaux de transport ou de distribution (GRT ou GRD). Dans le cas d’autres installations de GNL, de stockage et de conversion, d’autres régimes ont été autorisés, avec des exemptions possibles des restrictions d’accès des tiers, à accorder au cas par cas, en fonction de leur position de monopole (local) sur un marché “pertinent”.
Le deuxième principe implique l’octroi d’un “accès discriminatoire” à ces installations critiques pour les parties commerciales. Il s’agissait clairement de l’accès non seulement aux infrastructures de transport, mais aussi aux installations de stockage, de GNL et de conversion de qualité, selon les besoins. Au départ, cet accès était assuré par des contrats relativement simples de type “premier arrivé, premier servi”, en vertu desquels les négociants pouvaient réserver une quantité donnée de capacité pour un créneau horaire spécifique, à un tarif déterminé. Néanmoins, une technique plus complexe s’est développée au fil du temps, à de nombreux niveaux. L’accès aux gazoducs de transport a évolué vers un modèle dit d’entrée-sortie, dans lequel les “expéditeurs” de gaz réservent leurs droits d’entrée et de sortie pour des volumes particuliers de gaz à fournir ou à retirer du système de transport à certains endroits.
Le cœur de ce modèle est qu’il fait abstraction des chemins réels empruntés par les molécules de gaz pour arriver à leur destination. Par conséquent, il offre aux expéditeurs la plus grande flexibilité possible en termes d’achat et de vente aux partenaires du marché, quel que soit leur emplacement. Les tarifs d’entrée et de sortie sur certains sites sont uniformes pour tous les expéditeurs. En général, les réseaux de distribution utilisent des tarifs dits “timbres-poste”, selon lesquels un vendeur réserve son admission dans une certaine zone en fonction de la localisation de son client à un tarif préétabli. Les critères d’accès d’autres installations sont déterminés par leur statut d’exemption ; soit leurs propriétaires ou exploitants doivent accorder l’accès à tout utilisateur intéressé dans des conditions prédéfinies, soit ils sont libres de choisir comment ils utilisent leur capacité.
Un élément essentiel de la fourniture de l’accès, en conjonction avec le système tarifaire, est l’attribution de la capacité disponible aux expéditeurs intéressés. À partir d’une simple réglementation du type “premier arrivé, premier servi”, une série complexe de processus a été mise au point pour maximiser l’utilisation de la capacité physiquement limitée disponible pour les expéditeurs, réduisant ainsi la congestion dite contractuelle. D’autre part, l’objectif est devenu d’allouer efficacement les capacités rares aux expéditeurs qui y attachent le plus de valeur. En conséquence, une série de mécanismes d’appel d’offres et d’échange secondaire de capacités, ainsi que de réaffectation des capacités sous-utilisées, ont été conçus. L’objectif primordial était de permettre aux expéditeurs de faire correspondre les transactions de produits de base qu’ils organisent sur le marché du gaz avec les dispositions de manutention appropriées pour transporter le gaz vers leurs clients ou leurs installations de stockage
Un troisième principe était que l’infrastructure gazière héritée du secteur du gaz conventionnel reflétait toujours le statut de monopole inhérent à l’industrie. Les principaux facteurs à cet égard étaient les investissements excessifs dans les actifs, les coûts opérationnels élevés, les tarifs élevés qui ne représentaient pas les coûts réels et économiquement efficaces du transport, et les procédures difficiles de discrimination entre les différents types de consommateurs et de régions. Pour réduire le coût des infrastructures, la réglementation des tarifs et/ou des recettes devrait contraindre les GRT et les GRD à améliorer leur efficacité opérationnelle et l’utilisation du système. Cela a fini par donner lieu à une série de réglementations en matière de plafonnement des prix, de critères de référence et de RPI-X. À cette fin, chaque État membre était tenu d’établir une autorité réglementaire nationale (ARN) pour le secteur de l’énergie, qui serait chargée d’approuver et de surveiller les tarifs (ou les procédures) qui garantiraient un accès non discriminatoire aux réseaux dégroupés.
Mise en œuvre de la stratégie européenne pour le gaz naturel
Après quelques premières expériences au début des années 1990, cette proposition libérale de marché du gaz a été adoptée par étapes. La Commission européenne a publié des normes progressivement détaillées et strictes que les États membres devaient mettre en œuvre, avec trois directives consécutives sur le gaz. La directive de 2009, souvent appelée “troisième paquet”, a été particulièrement importante en ce qu’elle a unifié les nombreuses approches nationales. Elle a été élaborée en réponse à l’enquête sectorielle de la direction générale de la concurrence de la Commission, qui a établi que le manque d’accès aux infrastructures et la concentration du pouvoir entre les mains de quelques sociétés empêchaient l’établissement d’un marché du gaz sain.
Un autre élément important du troisième paquet est le développement de la collaboration à l’échelle européenne. En ce qui concerne les ARN, la Commission a créé en 2009 l’Agence de coopération des régulateurs nationaux de l’énergie (ACNER). (ACER). Depuis mars 2000, les régulateurs coopèrent librement par l’intermédiaire du Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER), en liaison avec le Groupe des régulateurs européens dans le domaine de l’électricité et du gaz (ERGEG) établi par la Commission. Le CEER a été créé pour résoudre les lacunes réglementaires dans des circonstances transfrontalières et pour faciliter la coordination réglementaire à l’échelle de l’UE. Sa mission est d’harmoniser les normes nationales d’exploitation des marchés et des réseaux et d’encourager les investissements dans les infrastructures transeuropéennes. En outre, en 2009, les GRT nationaux dégroupés ont rejoint le Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport de gaz (ENTSOG) afin de promouvoir le commerce transfrontalier du gaz et d’améliorer le réseau de transport européen, notamment en élaborant un plan décennal de développement du réseau gazier.
La coopération élargie à l’échelle de l’UE a permis de déployer des efforts supplémentaires pour parvenir à un commerce transfrontalier du gaz “sans friction” dans l’UE grâce au programme GTM (Gas Target Model). Le GTM est destiné à établir des connexions transfrontalières entre des zones d’entrée/sortie nationales ou régionales, suggérant que le prix du gaz dans la zone sera déterminé par l’offre et la demande instantanées, comme dans un marché spot virtuel. La livraison de volumes de gaz faisant l’objet de contrats à long terme se produira alors aux frontières de la zone d’entrée/sortie, établissant le prix du marché, qui sera également influencé par des volumes inter-zones occasionnels acquis à court terme.
Les préoccupations concernant la sécurité de l’approvisionnement en gaz ont été soulevées au cours de la première décennie du XXIe siècle. En 2004, la Commission européenne a promulgué une directive (2004/67/CE) dans le but d’établir un cadre standard pour les politiques de sécurité d’approvisionnement des États membres, compatible avec les besoins d’un marché unique du gaz. Entre 2006 et 2009, les différends entre la Russie et l’Ukraine ont suscité des inquiétudes en matière d’approvisionnement en Europe centrale et du Sud-Est, ce qui a entraîné la mise en œuvre d’une nouvelle règle (994/2010). Cette règle visait à intégrer les actions nationales et à établir des exigences minimales universelles en matière de préparation afin d’accroître la solidarité interétatique en cas de catastrophe.
Les tensions entre la Russie, l’Ukraine et l’UE s’étant accrues, un test de résistance a été réalisé en 2014 ; la sécurité de l’approvisionnement en gaz ; et, plus récemment (en 2016), un projet de proposition de législation plus complète sur la sécurité de l’approvisionnement a été publié. Ce projet vise l’industrie, les États membres organisés géographiquement, qui sont chargés de garantir l’approvisionnement des clients protégés, et la Commission européenne, qui est responsable de la coordination et de la cohérence globales. Le document souligne l’importance de la coopération régionale dans l’élaboration de plans d’action préventive et de plans d’urgence. En outre, il propose une norme d’infrastructure qui garantit la livraison du gaz même lorsque la plus grande infrastructure n’est pas disponible, tout en permettant une capacité de transport bidirectionnelle permanente.
Le rôle du gaz dans la politique de l’Union de l’énergie
La Commission a présenté son programme de l’Union de l’énergie en février 2015, annonçant une restructuration radicale du système énergétique européen. Il vise à fournir aux consommateurs européens une énergie sûre, durable, compétitive et abordable, à la lumière d’une politique climatique ambitieuse de l’UE. Les principales composantes de cette politique sont les suivantes : (1) la sécurité, la solidarité et la confiance en matière d’énergie ; (2) un marché européen de l’énergie pleinement intégré ; (3) l’efficacité énergétique en tant qu’outil de gestion de la demande ; (4) la décarbonisation économique ; et (5) la recherche, l’innovation et la compétitivité. Il est indiqué que l’UE doit “s’éloigner d’une économie fondée sur les combustibles fossiles, qui repose sur une approche centralisée de l’énergie axée sur l’offre et qui est tributaire de technologies et de modèles commerciaux dépassés”
Les observations et les objectifs concernant le rôle du gaz sont principalement axés sur la sécurité énergétique, la solidarité et la confiance, avec un accent important sur l’importance de la diversification des sources d’énergie, des fournisseurs et des voies de transport. Les éléments critiques sont les suivants : premièrement, le développement d’un corridor gazier méridional pour permettre aux pays d’Asie centrale de livrer du gaz à l’Europe ; deuxièmement, la création de plates-formes de gaz liquide avec de multiples fournisseurs en Europe du Nord, ainsi qu’en Europe centrale et orientale et dans la région méditerranéenne ; troisièmement, la construction d’infrastructures de transport supplémentaires, avec l’aide d’instruments de financement communautaires et des institutions financières européennes ; et quatrièmement, la préparation d’une stratégie énergétique intégrée. Enfin, en ce qui concerne la production nationale d’énergie afin de réduire la dépendance à l’égard des importations, le plan fait référence “notamment” aux énergies renouvelables, qui sont nécessaires à la décarbonisation, ainsi qu’au pétrole et au gaz conventionnels et – pour les États membres qui le souhaitent – non conventionnels, “à condition que les questions d’acceptation par le public et d’impact environnemental soient traitées de manière adéquate”
Le marché du gaz de l’Union européenne fonctionne-t-il bien ?
Les modifications décrites ci-dessus ont des implications significatives pour la vision courante de ce qui constitue un marché du gaz de l’Union européenne ” qui fonctionne bien “. Pour commencer, nous assistons à une poussée continue vers la formation d’un marché du gaz concurrentiel par le biais de la réglementation sectorielle, qui concerne les infrastructures de gazoducs, de stockage et de GNL de plus en plus délabrées, et par le biais de la politique de concurrence, qui concerne les principaux fournisseurs et négociants du secteur.
Il en résulte que les investissements dans les nouvelles infrastructures d’approvisionnement dépendent fortement des attentes des investisseurs et des GRT quant à leur adéquation aux futurs flux de gaz, ainsi que des décisions réglementaires. En ce qui concerne les besoins massifs en infrastructures de transport, de stockage et de GNL résultant des objectifs de l’Union de l’énergie visant à sécuriser en interne l’approvisionnement en gaz des régions et à connecter les zones de marché liquide, il semble improbable que les parties privées réalisent les investissements nécessaires.
En ce qui concerne l’intérêt des producteurs et des négociants à fournir du gaz au marché de l’UE, les attentes en matière de demande et de prix sont essentielles. Du côté de la demande, nous avons expliqué que les attentes futures en matière d’utilisation du gaz sont très incertaines en raison de l’objectif ambitieux de la transition vers l’abandon des combustibles fossiles, de l’état relativement stable de l’économie européenne et, au moins pour le moment, du désavantage du gaz dans la production d’électricité par rapport aux énergies renouvelables à coût marginal nul et au charbon à faible coût.
Du côté de l’offre, nous avons fait valoir qu’en dehors des fournisseurs traditionnels, tels que la Russie et la Norvège, il existe peu d’alternatives d’approvisionnement par gazoduc, en raison de l’instabilité politique dans de nombreux pays producteurs potentiels et des difficultés de transit. Les ressources indigènes s’épuisent rapidement. Le GNL reste donc la principale source d’approvisionnement futur, soit par le biais de contrats fiables à long terme, soit par des cargaisons au comptant aux prix du marché mondial. Toutefois, dans le premier cas, il faut être sûr de la demande pour justifier les dépenses nécessaires et être prêt à payer le prix. Ces deux exigences sont difficiles à satisfaire dans l’environnement actuel. Le second arrangement comporte un certain degré de danger. Le prix est bas sur le marché actuel du gaz, qui est surapprovisionné. Mais cela pourrait changer.
L’enseignement le plus important tiré de cette vision à long terme de l’évolution de la politique européenne en matière de gaz naturel est probablement qu’une version hautement réglementée d’un marché du gaz “qui fonctionne bien” reste une expérience hautement politisée et instable. Comme indiqué dans l’introduction et démontré dans les sections précédentes, la valeur économique accordée au gaz naturel en tant que source d’énergie dans l’économie européenne évolue continuellement entre l’économie, la sécurité de l’approvisionnement et la durabilité. En outre, l’importance accordée à ces valeurs et leur mise en œuvre varieront en Europe. Par conséquent, l’établissement d’un marché du gaz “fonctionnel” sera toujours une histoire hautement politisée et sans fin.
La dépendance historique de l’Europe vis-à-vis du gaz naturel russe
Avec le développement des technologies d’extraction et de transport par gazoduc dans les années 1960 et la reconstruction continue de l’Europe d’après-guerre, le commerce du gaz Est-Ouest est devenu pratiquement inévitable. Depuis lors, la Russie a souhaité fournir du gaz et l’Europe a souhaité en acheter. Les 50 dernières années ont été marquées par des chocs et des pénuries d’énergie, des crises politiques majeures allant de la Pologne à l’ex-Yougoslavie, l’effondrement de l’Union soviétique et l’avènement de l’État autoritaire du président russe Vladimir Poutine, des guerres ouvertes en Ukraine et ailleurs, des expériences de déréglementation massive et la montée de l’environnementalisme. Néanmoins, les relations de l’Europe avec la Russie dans le secteur du gaz naturel sont restées essentiellement constantes. Cela s’explique par le fait que trois éléments sont lents à changer : les sources de gaz prouvées, la consommation collective d’énergie et les investissements dans les infrastructures physiques pour relier les deux.
Dans l’ensemble, cette approche unifiée de l’UE a renforcé la position de l’Europe. La Russie ne peut pas exploiter certains pays par des embargos ou la fragmentation du marché. Et Gazprom – qui conserve un quasi-monopole sur les exportations russes malgré le déclin de sa part de marché intérieur – est incapable d’établir des positions fortes en Europe. Il s’agit d’une évolution considérable – et favorable d’un point de vue occidental.
Pourtant, il est difficile de comprendre comment les mesures de l’UE ont eu un impact fondamental sur le commerce du gaz de la Russie avec l’Europe. Les nations exportatrices et importatrices ont toutes deux développé des stratégies pour conserver la domination globale du marché. Un livre de Thane Gustafson, The Bridge (2020),semble indiquer que l’effet fondamental de la consolidation de l’UE a été de protéger de tout bouleversement un statu quo économique mutuellement bénéfique.
Environ 40 % des importations de gaz naturel de l’UE provenaient de Russie en 2018. Gazprom, le monopole gazier public russe, a fourni 200,8 milliards de mètres cubes de gaz aux pays européens la même année, 81 % du gaz étant destiné à l’Europe occidentale (Gazprom, 2018), ce volume augmentant continuellement. Si les deux parties sont interdépendantes, ce partenariat est loin d’être une réussite. Outre des rancunes historiques évidentes, notamment entre les États membres orientaux du bloc et la Russie, les développements géopolitiques actuels, plus particulièrement la crise de Crimée de 2014, ont aggravé les tensions. L’UE, les États-Unis et un certain nombre d’autres pays ont imposé des sanctions à la Russie, visant principalement les secteurs financier et énergétique. Elles étaient toutefois limitées au secteur pétrolier, en raison de la dépendance de l’UE au gaz russe. Cette nuance particulière permet d’élucider une interaction intrigante entre les deux.
Les États membres de l’Est se perçoivent comme particulièrement vulnérables en raison d’angoisses historiques préexistantes et d’une plus grande dépendance à l’égard de la Russie. Avant l’ouverture en 2015 de l’installation de Klaipeda LNG, les États baltes importaient la totalité de leur gaz naturel de Russie. Dans cette optique, la relation entre l’UE et la Russie ressemble à un mariage malheureux. Pour l’instant, la Russie a besoin de l’Union européenne, et l’Union européenne a besoin de la Russie. L’Europe satisfait ses besoins énergétiques. Les exportations d’hydrocarbures de la Russie contribuent largement aux recettes de l’État, puisqu’elles représentent plus de 50 % du budget consolidé.
La dépendance au gaz russe est considérée comme une menace pour l’argent, l’influence et la sécurité de l’UE. Je soutiens dans cet article que ces préoccupations sont exagérées. Il serait contre-productif pour la Russie de contrarier son allié occidental. Je m’étendrai sur ce point dans un instant.
L’objectif à long terme de l’Union européenne et de ses alliés devrait être de diversifier ses canaux d’approvisionnement. Cependant, à court terme, elle restera dépendante de la Russie pour trois raisons : la proximité géographique, les infrastructures existantes et les volumes énergétiques de la Russie.
À la suite de la crise de Crimée de 2014, l’Union européenne s’est montrée de plus en plus préoccupée par la fiabilité de la Russie en tant que partenaire énergétique. Cela a ravivé les souvenirs des guerres gazières russo-ukrainiennes des années 2000 et du début des années 2010. L’Ukraine, comme la majorité des gouvernements post-soviétiques, dépend de la Russie pour la majorité de ses besoins énergétiques. Cela donne à cette dernière un poids politique considérable à la table des négociations. En 2014, la Russie a demandé à l’Ukraine de rembourser ses factures d’énergie, ce qui, lorsqu’elle ne l’a pas fait, a entraîné la coupure de l’approvisionnement en gaz du pays . Si les retards d’approvisionnement ont été limités à l’Ukraine, ils ont causé des difficultés dans plusieurs autres pays européens . C’est la source de l’inquiétude de l’Europe. Les perturbations de l’approvisionnement en gaz naturel sont susceptibles de fausser considérablement le fonctionnement de l’économie et des ménages.
En conséquence, l’UE a adopté une législation complète établissant un marché intérieur de l’énergie pour l’électricité et le gaz naturel, ainsi qu’un règlement sur la sécurité de l’approvisionnement en gaz. Compte tenu du rôle essentiel que joue l’énergie dans les entreprises et les foyers modernes, l’UE a pris des mesures importantes pour éviter les perturbations de la chaîne d’approvisionnement. Il existe des plans pour une union de l’énergie qui ” fournirait une énergie sûre, durable, compétitive et abordable aux consommateurs de l’UE – foyers et entreprises ” (Commission européenne, s.d.).
Comment la dépendance gazière de l’Europe vis-à-vis de Poutine s’est accrue ?
Les relations de l’Europe avec la Russie approchent d’un point bas jamais atteint depuis des décennies. Pourtant, la volonté – ou le manque de volonté – du président Vladimir Poutine de libérer le robinet de l’abondant gaz naturel russe pourrait influencer le froid que connaîtront de nombreux Européens cet hiver. Et ce, malgré l’engagement pris par l’Union européenne depuis dix ans de réduire sa dépendance à l’égard de l’énergie russe afin d’éviter ce type de vulnérabilité. Elle a été une source de discorde au sein du bloc économique et a exacerbé les tensions avec les États-Unis.
Une pénurie d’approvisionnement en octobre a rappelé de manière brutale la dépendance de l’Europe vis-à-vis des flux de gaz russe. Après une maintenance plus longue que d’habitude dans les champs norvégiens et l’augmentation de l’approvisionnement de la Russie, les réservoirs de stockage de gaz dans l’UE ont atteint leur niveau saisonnier le plus bas depuis plus de dix ans. Le 6 octobre, les prix de référence du gaz ont atteint 162 euros (188 dollars) par mégawattheure, contre environ 20 euros au début de l’année. C’est dans ce contexte que Nord Stream 2, un nouveau gazoduc russe passant sous la mer Baltique et destiné à l’Allemagne, a été achevé en septembre. Pourtant, la Russie a, comme l’ont confirmé les principaux clients en Europe, satisfait toutes les demandes d’approvisionnement prévues
Le ministre russe de l’énergie, Aleksandr Novak, a établi un lien direct entre la résolution de la crise du gaz – causée par une demande supérieure à l’offre lors de la réouverture des économies après l’effondrement de l’Union soviétique – et l’ouverture du gazoduc Nord Stream 2, déclarant qu’elle enverrait un “signal positif” qui contribuerait à “refroidir” le marché.
L’objectif de la Russie en matière de gaz est en fait assez clair. La Russie souhaite que l’Allemagne et l’UE lui donnent l’autorisation de commencer à utiliser le gazoduc en échange d’une augmentation de l’approvisionnement en gaz, selon des sources proches de Gazprom et du Kremlin. Le gazoduc pourrait ne pas être approuvé avant mai 2022 si les régulateurs épuisent tout le temps disponible. M. Poutine est en fait intervenu pour soulager la pression du marché fin octobre, en ordonnant au géant gazier public Gazprom PJSC de commencer à remplir ses installations de stockage de gaz en Europe. La crise en Ukraine a ralenti le processus.
Gazprom a fourni environ un tiers de tout le gaz consommé en Europe en 2020 et devrait devenir encore plus critique à court terme à mesure que la production locale du continent diminue. Le gaz russe est attrayant car il est souvent bon marché et presque toujours disponible. Les plus grandes économies du bloc ferment des centrales au charbon et certaines envisagent même (bêtement) de supprimer l’énergie nucléaire. Le gaz naturel représentait environ 22 % du bouquet énergétique européen en 2019, et le statut de fournisseur important de la Russie a été renforcé par l’épuisement des champs gaziers de la mer du Nord contrôlés par le Royaume-Uni et les Pays-Bas.
Les États-Unis ont exprimé une forte opposition, imposant des sanctions qui ont ralenti mais pas arrêté la construction. Le président Joe Biden et son prédécesseur, Donald Trump, ont tous deux mis en garde contre une dépendance excessive de l’Europe vis-à-vis du gaz russe. La Pologne, la Slovaquie et d’autres pays qui accueillent des gazoducs existants s’y sont également opposés, affirmant que le projet renforcerait l’emprise de la Russie sur la région en lui permettant de contourner des pays à sa guise, notamment l’Ukraine. Ceci est extrêmement douteux, car depuis 2014, lorsque le président pro-russe de l’Ukraine a été déposé et que la Russie a envahi la péninsule de Crimée, il a été remplacé par un ancien acteur pro-US, M. Volodymyr Zelensky.
Un manque d’alternatives
Le gaz naturel est une composante essentielle de la consommation énergétique mondiale, et l’Europe ne fait pas exception. L’UE consomme 17% de l’énergie mondiale et consomme la même quantité de la production mondiale annuelle de gaz naturel. Contrairement à ce que l’on croit généralement, la grande majorité de l’électricité est produite en brûlant des hydrocarbures pour chauffer l’eau et la convertir en vapeur afin d’alimenter des turbines. Les sources d’énergie hydroélectrique, nucléaire et renouvelable combinées produisent beaucoup moins d’électricité que le gaz naturel, le charbon et le pétrole, sauf dans certains pays, comme la France, la Slovaquie et la Finlande. En outre, le gaz naturel est l’hydrocarbure le plus utilisé pour produire de l’électricité car il est le plus propre et coûte moins cher que le charbon
Outre la production commerciale d’électricité, le gaz naturel est utilisé dans une grande variété d’applications industrielles. Il est la matière première d’une grande variété de produits chimiques, d’engrais et de produits pharmaceutiques en raison du faible coût du butane, de l’éthane et du propane. En outre, il est le principal composant d’une variété de polymères, de textiles et d’antigels
Bien qu’il y ait relativement peu de stations-service au gaz naturel en Europe, les bus publics utilisent de plus en plus ce carburant, qui émet beaucoup moins de pollution que l’essence et le diesel. Compte tenu des nombreuses applications du gaz naturel, de son prix favorable par rapport aux énergies renouvelables et de ses avantages en matière de réduction des émissions, la plupart des prévisions énergétiques indiquent que le gaz naturel représentera environ un tiers de l’ensemble des sources d’énergie en Europe d’ici 2030, éclipsant presque le pétrole en termes d’importance relative.
Les approvisionnements externes, principalement en provenance de Russie, de Norvège et d’Algérie, représentent environ 80 % du gaz consommé par l’UE. Plusieurs des plus grandes économies du monde sont particulièrement vulnérables, l’Allemagne important 90 % de ses besoins, une part considérable du pétrole provenant également de ces pays. La Belgique, l’Espagne et le Portugal sont tous confrontés à une pénurie de capacités de stockage. Le continent est traversé par des gazoducs, comme le Yamal, qui part de la Russie et traverse la Biélorussie et la Pologne jusqu’en Allemagne, et le TAG, qui transporte le gaz russe vers l’Autriche et l’Italie. Nombre d’entre eux chevauchent de multiples frontières, générant de nombreux points d’étranglement potentiels.
La Russie possède les plus grandes réserves de gaz naturel du monde, grâce à ses immenses ressources sibériennes. Elle a commencé à exporter vers la Pologne dans les années 1940 et a développé des gazoducs dans les années 1960 pour distribuer du carburant aux États satellites de ce qui était alors l’Union soviétique. Même au plus fort de la guerre froide, les approvisionnements étaient réguliers. Toutefois, depuis l’effondrement de l’Union soviétique, la Russie et l’Ukraine sont en désaccord au sujet des pipelines qui traversent le territoire ukrainien, ce qui a poussé les responsables russes à chercher d’autres itinéraires (et a donné naissance à NordStream 2 et aux pipelines qui ont succédé à SouthStream).
En 2006 et 2009, des désaccords sur la tarification et le siphonnage du gaz ont entraîné l’interruption de l’approvisionnement russe. En plein hiver, la deuxième coupure a duré près de deux semaines. La Slovaquie et plusieurs pays des Balkans ont été contraints de rationner le gaz, de fermer des entreprises et de réduire l’approvisionnement en électricité. Depuis lors, les pays les plus vulnérables se sont empressés d’établir des gazoducs, de connecter des réseaux et de construire des terminaux pour l’importation de gaz naturel liquéfié, une version surfondue du combustible qui peut être transportée à partir de ressources éloignées telles que celles du Qatar. Pourtant, aucun partenariat majeur à long terme n’a été établi, du moins selon les fournisseurs d’énergie russes. On sait également que les volumes ont augmenté, en termes absolus, en 2021.
Une autre raison majeure pour laquelle l’Europe est si dépendante du gaz russe est le sabotage continu par les politiciens de l’UE (principalement les Allemands) de tous les partenariats africains en matière de gaz et de pétrole. ENI, le fournisseur historique d’énergie italien, n’a été autorisé que récemment à conclure des partenariats avec des entreprises égyptiennes et lybiennes, après des années et des années de discussions.
Qu’en est-il de l’avenir ?
Avec la hausse continue des prix du gaz naturel, l’Europe a fini par reconnaître sa dépendance à l’égard du gaz naturel russe. Cette situation va encore se détériorer avec la certification de Nord Stream 2, mais il est encore temps d’éviter la catastrophe.
Depuis la construction initiale du gazoduc en juillet 2018, Nord Stream 2 est en proie à la controverse. Le projet reliera la Russie et l’Allemagne via la mer Baltique et approvisionnerait l’Europe centrale en 55 milliards de mètres cubes de gaz par an. Les partisans du gazoduc affirment qu’il élargira les opportunités économiques de l’Allemagne et atténuera la sensibilité de l’Europe centrale aux relations russo-ukrainiennes et russo-biélorusses.
Dans le livre précité de Thane Gustafson, l’auteur aborde cette problématique bien connue en parlant de menaces à long terme, qu’il écarte ensuite. Depuis deux décennies, la bataille de la Russie avec l’Ukraine – d’abord sur le prix du pétrole, puis sur la politique – l’a incitée à proposer de nouveaux pipelines qui contournent géographiquement son voisin. Beaucoup craignent que de nouvelles lignes, comme Nord Stream 2, ne contournent complètement l’Ukraine. Gustafson est cependant certain que si cela se produit, Kiev, qui abandonne déjà progressivement le gaz naturel russe, trouvera d’autres fournisseurs.
Une autre menace est représentée par les nouvelles technologies de livraison de carburant sous forme de gaz naturel liquide, une forme plus fongible qui permettrait des importations américaines en Europe. Cela pourrait constituer une alternative à la politique stable des gazoducs, bien que le changement soit progressif en raison du coût plus élevé de cette technologie. En outre, les préoccupations en matière de protection de l’environnement et de changement climatique continueront de croître, diminuant la demande européenne à long terme. Néanmoins, le gaz naturel restera abondant, relativement bon marché et écologiquement préférable au pétrole ou au charbon dans l’intervalle.
Bibliographie
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Thane Gustafson.“The Bridge: Natural Gas in a Redivided Europe” Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 2020. iv, 506 p
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