Rozšíření EU na západním Balkáně: nové výzvy po válce

Úvod

Rozsáhlá invaze Ruska na Ukrajinu od února 2022 radikálně změnila mezinárodní politické prostředí a vnitřní rovnováhu v Evropské unii a podle očekávání ovlivnila i vztahy se západním Balkánem. Proces evropské integrace šesti zemí tohoto regionu (Albánie, Bosna a Hercegovina, Kosovo, Severní Makedonie, Černá Hora a Srbsko), který se po léta nacházel ve vážných potížích, byl vypuknutím nové války v Evropě otřesen: zpočátku se oživily naděje na oživení, ale v průběhu měsíců se vrátila předchozí unavená situace, i když v drasticky změněném scénáři.

Potřeba poskytnout Ukrajině politickou i vojenskou podporu, aby se mohla vypořádat s ruskou invazí, přiměla členské státy EU urychleně udělit zemi oficiální členství v EU, které jí bylo dosud několikrát kategoricky odepřeno. Náhlou otevřenost vůči Kyjevu doplnila nová ochota EU vůči dalším dvěma zemím Východního partnerství ohroženým zahraniční politikou Kremlu, Moldavsku a Gruzii. V průběhu roku 2022 se tak politika rozšiřování EU rozšířila na dnešních devět zemí, včetně skutečných a potenciálních kandidátů^[1]

Toto významné rozšíření ještě více zdůraznilo politickou patovou situaci, která již léta trvá na západním Balkáně, kde po více než dvaceti letech od zahájení politiky rozšiřování došlo k velmi malému pokroku a stále zřetelnějšímu zpomalení. V tragickém kontextu, který vyvolala válka na Ukrajině, proto členské státy EU považovaly za vhodné ujistit region o své politické vůli splnit integrační závazek přijatý na summitu v Soluni v roce 2003 a nabídnout některé důležité signály také znechuceným partnerům ze západního Balkánu. Konkrétně v prosinci 2022 byla Bosna a Hercegovina^[2] Evropskou radou oficiálně nominována za členskou zemi, zatímco v dubnu 2023 Evropský parlament potvrdil dlouho očekávané zrušení vízové povinnosti pro Kosovo^[3]. v druhém případě Evropská komise potvrdila záměr Evropské unie zrušit vízový režim pro Kosovo.

V druhém případě Evropská komise již dávno vydala kladné stanovisko k udělení práva na volný pohyb jeho občanů v schengenském prostoru, ale balkánská země byla dlouho blokována kvůli odporu některých členských států v Radě EU. Až do historického a nedávného zrušení víz byli občané Kosova jedinými v regionu, kteří neměli právo na volný pohyb, což je omezení, které definitivně skončí až v lednu 2024.

Bosna a Hercegovina zase v reakci na mezinárodní krizi získala dlouho očekávanou kandidaturu na členství v EU, aniž by však dosáhla jakéhokoli viditelného pokroku s ohledem na opakované žádosti Evropské komise adresované místním politickým elitám. K dnešnímu dni zůstává na pořadu jednání čtrnáct bodů, jejichž vyřešení je považováno za nezbytné pro posunutí integračního procesu kupředu. Naopak politická patová situace v zemi, rozervané hlubokými rozpory na etnickém a politickém základě, se nadále prohlubuje. Nový mezinárodní kontext však členské státy EU přesvědčil o nutnosti dát jasný signál o politické investici Bruselu do institucionální stability Bosny a její evropské budoucnosti.

Politika rozšiřování EU, vedená novými potřebami, získává v posledních měsících stále více bezpečnostní rozměr. Již od roku 2004 měla EU výslovný mandát k ochraně bezpečnosti Bosny a Hercegoviny, který jí byl přidělen Organizací spojených národů prostřednictvím řízení vojenské operace EUFOR Althea. Přítomnost vojáků členských států pověřených udržováním míru v zemi se však postupem času snížila z 6 000 na 600 osob^[4]

Nově vznikající politické a geopolitické výzvy

V době, kdy byla EU stále méně přesvědčena o naléhavosti nutnosti poskytnout zemi dlouhodobou perspektivu, když ne urychlením, tak alespoň zefektivněním integračního procesu Bosny a Hercegoviny a celého regionu, se do popředí evropské agendy stále více dostávala otázka geopolitického rozměru rozšíření. Navzdory angažovanosti a politické iniciativě zemí, jako je Německo, hlavní architekt a hybná síla takzvaného “berlínského procesu”, a opakovaným pokusům o vypracování nových a originálních strategií k oživení procesu v posledních několika letech, evropská politika rozšiřování nadále viditelně ztrácela na významu v agendě naprosté většiny zemí EU.

Ani opakovaná varování před rostoucím pronikáním Ruska, Turecka a Číny do regionu, a tedy apel na geopolitický rozměr rozšíření, nestačily k tomu, aby skutečně oživily evropský politický zájem o začlenění této skutečné enklávy do politické architektury EU.

Naopak odhodlání některých členských států blokovat tento proces, často vedené vnitřními důvody a nesouvisející se skutečným pokrokem či nedostatky dotčených zemí, dokázalo stále více diktovat politiku Unie vůči tomuto regionu. Situace, která již dlouho krystalizuje a kterou snad nejzřetelněji a nejpříkladněji symbolizuje politická odysea Severní Makedonie. Tato země byla kandidátskou zemí od roku 2005, ale ocitla se v situaci, kdy ji nejprve zablokoval dvacet let trvající spor o název s Řeckem (vyřešený rozhodnutím Skopje změnit ústavní název země z “Makedonie” na “Severní Makedonii” na základě prespanských dohod v roce 2018), poté obavy Francie a nyní požadavek Bulharska na zařazení bulharské menšiny mezi ty, které jsou oficiálně uvedeny v makedonské ústavě. Navzdory zahájení jednání jsou makedonští politici a veřejné mínění do značné míry nedůvěřiví vůči integračním slibům a stejně tak neochotní podstoupit nové reformy ve jménu evropské budoucnosti, která je vnímána jako mlhavá^[5]

V každém případě se v únoru 2022 mezinárodní rámec radikálně proměnil. Zpočátku ruská invaze vyvolala velké obavy z možného otevření druhé fronty na západním Balkáně, který je dlouhodobě třecí plochou mezi euroatlantickou a ruskou zájmovou sférou^[6]. v prvních týdnech konfliktu bylo znepokojení cítit zejména v Bosně a Hercegovině, kde je místní obyvatelstvo stále hluboce traumatizováno třicetiletým konfliktem.

V pozdějších fázích se v nesnázích ocitlo Srbsko, zapojené do křehkého a stále nepříjemnějšího balancování mezi Západem a Moskvou, hlavním spojencem Bělehradu ve hře o osud Kosova. Po vypuknutí válečných akcí se exponenciálně zvýšil evropský a americký tlak na Srbsko, aby dodržovalo sankce proti Rusku a obecně evropskou zahraniční a bezpečnostní politiku. Ačkoli se manévrovací prostor srbské zahraniční politiky drasticky zmenšil, drcený probíhajícím vojenským a geopolitickým střetem, srbskému premiérovi Aleksandaru Vučičovi se zatím daří vyhýbat se rozchodu s Moskvou prosazováním práva na autonomní politickou linii v jugoslávské tradici^[7]

Invaze na Ukrajinu se viditelně odrazila i na nevyřešených bilaterálních vztazích mezi Srbskem a Kosovem, které se po léta zabývaly procesem normalizace vztahů umožněným Evropskou unií, ale který byl rovněž poznamenán dlouhým obdobím patové situace. Po zahájení ruské invaze došlo ke zjevnému oživení napětí mezi Prištinou, která v roce 2008 vyhlásila nezávislost, a Bělehradem, který Kosovo nadále považuje za nedílnou součást svého státního území. Na podzim roku 2022 vypuklo napětí v takzvané “válce o talíře”, které v některých fázích vedlo k obavám z návratu pomalu se rozvíjející konfrontace mezi oběma stranami^[8]

Vysoký představitel pro zahraniční politiku EU Josep Borrell, veden potřebou ukázat rozhodnou a věrohodnou reakci, zahájil po letech setrvačnosti novou a přesvědčivější diplomatickou iniciativu, která vyvolala velká očekávání a bilaterální dohodu dosaženou v březnu 2023 v severomakedonském Ochridu, formálně přijatou, ale stranami dosud nepodepsanou, což vyvolalo novou skepsi ohledně možnosti překonat stěnu na stěnu^[9]

Vzniká dojem, že mezinárodní společenství jako celek pracuje především ve snaze kooptovat Srbsko, aby se distancovalo od Ruska, namísto toho, aby tváří v tvář politické nejednoznačnosti v dialogu o Kosovu, stejně jako v ostatních otevřených kauzách, zachovalo jasný postoj. Kosovská vláda v čele s Albinem Kurtim se zase nezdá být ochotna přistoupit na kompromis v hlavní otázce, která je stále na stole, tj. okamžité vytvoření Sdružení srbských obcí, nástroje ochrany srbské menšiny, kterou Priština vnímá jako latentní hrozbu pro svou vlastní nedokončenou státnost.

Podezření Prištiny dále podněcuje podpora Bělehradu politickému vůdci Republiky srbské (RS) Miloradu Dodikovi, který nadále hrozí odtržením své entity, a tím i rozpadem křehké struktury definované Daytonskými dohodami, na nichž se mír v Bosně a Hercegovině sotva udržuje. I zde se tedy situace začala opět zhoršovat, a to navzdory injekci důvěry a bezpečnosti, která měla přijít po přijetí evropské kandidatury v prosinci loňského roku.

Paradoxně se v průběhu roku 2022 k přetrvávajícímu napětí živenému politickými elitami RS přidala i zhoršující se krize vztahů mezi bosenskou a chorvatskou složkou v druhé konstitutivní entitě Federace Bosny a Hercegoviny, a to i v důsledku kontroverzního zásahu vysokého představitele mezinárodního společenství (OHR) Christiana Schmidta. Ten se s cílem odblokovat sestavení vlády ve Federaci opakovaně uchýlil k využití bonnských pravomocí OHR, které mu od roku 1997 přisuzuje Rada pro implementaci míru v Bosně a Hercegovině k řešení případných institucionálních patových situací, čímž marginalizoval bosenskou nacionalistickou stranu a vyvolal silnou kontroverzi ohledně ústupků chorvatské složce země^[10]

Po počátečním šoku tedy následovala fáze normalizace rizik vyplývajících z nového mezinárodního scénáře. Celkově opět převládla tíha dvaceti let neúspěšného dialogu s EU, která drtila veřejné mínění, studijní centra a občanskou společnost pod tíhou systémů, jež stále nebyly schopny konsolidovat demo- kratické procesy, a přispět tak ke skutečnému postkonfliktnímu zklidnění.

I s přihlédnutím ke specifickým podmínkám jednotlivých zemí regionu vyvolaly na západním Balkáně kronizmus, korupce a politické směřování ke stále méně demokratickým systémům opět frustraci a rozčarování z budoucnosti a z možnosti, že by proces evropské integrace mohl vést k politické a hospodářské konsolidaci, která by zajistila jasné zlepšení vyhlídek a kvality života. Nejviditelnějším důsledkem této situace je, že stále větší procento obyvatel začalo hledat emigraci jako individuální řešení svých nedostatečných politických, sociálních a ekonomických vyhlídek^[11]

Četné návrhy na oživení rozšíření o západní Balkán jsou dnes politickými třídami i místním veřejným míněním přijímány stále chladněji a jsou stále více vnímány jako prázdná technicko-byrokratická snaha bez šance na pozitivní výsledek. Na druhou stranu pro část regionálních elit hra na několik stolů v aliancích mimo EU, ať už je to Rusko, Turecko nebo Čína podle toho, jak se jim to hodí, nadále přináší ovoce nebo alespoň není jednoznačně sankcionována. Nejvýraznějším případem je Dodik v Bosně a Hercegovině,^[12] který navzdory tomu, že byl postižen americkými sankcemi, zůstává zcela běžným politickým partnerem komisaře pro rozšíření Varhelyiho, maďarského premiéra Orbána^[13 ] a chorvatského premiéra Andreje Plenkoviće^[14]

Kromě znechucení místních politických elit, které zjevně nestačí na řešení velkých výzev regionu, je tu také frustrace z Evropské unie a cynismus jejích členských států. Jednomyslnost v evropském rozhodovacím procesu ponechává politiku rozšiřování na pospas volebním cyklům každé z “sedmadvacítky”: bez ohledu na jejich politickou váhu a oprávněnost jejich důvodů je každý člen “klubu” vnímán jako prostředník, který může svévolně mařit společné úsilí.

Nechybí ani další znepokojivé příklady – i mimo oblast rozšíření -, které ukazují, jak oportunistické, a tudíž nekonzistentní mohou být postoje členských států EU. Kosovská vláda využila vyloučení Ruska z Rady Evropy a před rokem iniciovala žádost o členství v této regionální organizaci, k jejímuž přijetí je třeba kladného stanoviska dvou třetin členských států. V dubnu Rada ministrů šestačtyřiceti členských států schválila žádost Prištiny třiatřiceti hlasy pro, pět se jich zdrželo (Řecko, Slovensko, Moldavsko, Ukrajina a Bosna a Hercegovina) a sedm bylo proti (Maďarsko, Španělsko, Kypr, Rumunsko, Ázerbájdžán, Gruzie a samozřejmě Srbsko)^[15]

Z postoje vyjádřeného členskými státy Rady je patrná složitost evropské zahraniční politiky: Maďarsko, které rovněž uznává Kosovo, hlasovalo proti. Z pěti členských států EU, které nezávislost Kosova neuznaly, potvrdily extrémistický postoj Španělsko, Kypr a Rumunsko, zatímco Řecko a Slovensko se zdržely hlasování, čímž daly najevo otevřenost vůči budoucnosti bývalé autonomní provincie, kterou uznalo ostatních dvaadvacet členských států EU.

Je zřejmé, že bez překonání rozhodovacího procesu založeného na jednomyslnosti, přinejmenším v přechodných fázích procesu rozšiřování, nezíská politika EU vůči svému strategickému sousedství u kandidátských zemí důvěryhodnost a zůstane vězněm neustálých, více či méně svévolných vet. ¹⁶ Problém geopolitické role tak křehkého a složitého regionu, jakým je západní Balkán, zůstává na stole EU, ale současné rozhodovací nástroje jsou zjevně nevhodné k tomu, aby bylo možné čelit výzvám a využít nesporných příležitostí, které region nabízí.

Závěr

Pokud nedojde ke změně kurzu, budou vnější konkurenti EU i nadále snadno vyvolávat rozpory a protiklady a bránit vzniku silné a jasné linie v řízení vztahů s regionem. V minulých letech to bylo především Rusko a jeho místní spojenci, kteří podněcovali politickou nestabilitu, v budoucnu může být “rozděl a panuj” čínský a příležitostně i americký^[17]. v posledních letech nebyla nouze o příležitosti k citlivým neshodám mezi USA a EU v jejich přístupu k západnímu Balkánu, zatímco pouze v případech, kdy jednaly ve shodě, dosáhly významných výsledků^[18]

Vzniká dojem, že si v regionu, alespoň zatím, nikdo pořádně neuvědomuje dlouhodobé důsledky radikální proměny mezinárodního kontextu. Zatím se nezdá, že by pokus o přehodnocení rozšíření jako nástroje bezpečnostní politiky přinesl nějaké zásadní změny. Zatímco v Kyjevě a Kišiněvě se odhodlaně zkoumají kapitoly acquis communautaire s cílem zahájit jednání do příštího roku, na západním Balkáně převládá hluboce zakořeněný pesimismus a dojem, že noví kandidáti dosud nepochopili, co je čeká. Všeobecně panuje pocit, že Ukrajinci brzy zjistí, že evropská integrace je vlastně chiméra a že existuje příliš mnoho důvodů proti dalšímu rozšiřování Unie.

Rozšíření se totiž neobejde bez radikální proměny kandidátských zemí. Nejzřetelnějším příkladem je reforma soudnictví, kterou musí řešit téměř všechny kandidátské země, aby zajistily fungování právního státu pro své občany, což je nezbytnou podmínkou členství v EU. Rozsáhlá reforma, která v Albánii probíhá již několik let a která přináší první povzbudivé výsledky, vedla k odvolání velké části dosluhujících soudců: vzhledem k míře korupce v soudnictví v zemi se jedná o radikální, ale nezbytné rozhodnutí. Je zřejmé, že žádná politická třída by nikdy nepřistoupila k tak drastickému opatření bez přesvědčivého a pravidelného tlaku Evropské komise^[19]

Abychom obyvatelstvu, které bylo 30 let zkoušeno válkami a radikálními proměnami v politické, ekonomické a sociální oblasti, jež je vystavily zkoušce, vrátili důvěru v budoucnost a abychom mohli pokračovat v reformách nezbytných pro evropskou integraci, potřebujeme důsledné nasazení evropských institucí, které jsou odhodlány přimět místní politické elity, aby pochopily, že čas taktizování skončil a že nyní mají před sebou partnery schopné rekonfigurovat budoucnost společného politického prostoru.

Bohužel proces evropské integrace nepřináší v krátké době žádné výrazné výsledky, které by občanské společnosti jednoduchým způsobem ozřejmily politickou výhodnost členství. Kromě toho jsou předpisy EU, s nimiž musí země regionu harmonizovat své systémy, poměrně omezené v oblastech, které mohou nabídnout rychlé zlepšení kvality života jejich občanů. Proto je nezbytné vyhnout se zmatkům ohledně odpovědnosti a výsledků evropského integračního procesu.

Nabídnout dnes bezpečnostní záruky Ukrajině stejně jako Bosně a Hercegovině nebo Kosovu je důležitým cílem nejen z hlediska strategických priorit EU, ale také pro řešení obav občanů zemí regionu, jejichž existence je (stále) ohrožena. Musíme se však vyhnout riziku, že tváří v tvář současné mezinárodní krizi se povaha politiky rozšiřování obrátí naruby a vztah mezi EU a kandidátskými zeměmi, a to jak na západním Balkáně, tak ve Východním partnerství, jakmile bude přehodnocen výhradně z hlediska bezpečnosti, nakonec nepřinese demokratickou konsolidaci, hospodářský rozvoj a harmonizaci předpisů, ale pouze politické přizpůsobení z pohodlnosti, což k vytvoření plné evropské integrace nestačí, jak se mnozí občané v regionu obávají.

Odkazy

1. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/23/european-council-conclusions-on-ukraine-the-membership-applications-of-ukraine-the-republic-of-moldova-and-georgia-western-balkans-and-external-relations-23-june-2022/ ↑
2. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/13/council-conclusions-on-enlargement-and-stabilisation-and-association-process/ ↑
3. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/14/kosovo-council-presidency-and-european-parliament-agree-on-visa-free-travel/ ↑
4. https://www.eeas.europa.eu/eufor-althea/eufor-bosnia-herzegovina-military-operation-althea_en ↑
5. https://www.iemed.org/publication/re-examining-two-key-accession-processes-the-cases-of-north-macedonia-and-serbia/ ↑
6. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
7. https://carnegieendowment.org/politika/89600 ↑
8. https://www.dw.com/en/serbia-balances-between-russia-and-the-west/a-41854351 ↑
9. https://www.eeas.europa.eu/eeas/belgrade-pristina-dialogue-implementation-annex-agreement-path-normalisation-relations-between_en ↑
10. https://www.rferl.org/a/bosnia-schmidt-protests-sarajevo-election-laws/32344797.html ↑
11. https://www.aspeninstitute.de/wp-content/uploads/2020-Emigration-from-the-Western-Balkans.pdf ↑
12. https://www.reuters.com/world/europe/bosnian-serb-leader-dodik-charged-over-defying-peace-envoys-decisions-2023-08-11/ ↑
13. https://n1info.ba/english/news/bosnias-dodik-meets-varhelyi-and-orban-in-budapest/ ↑
14. https://balkaninsight.com/2022/01/18/croatian-president-calls-dodik-partner-amid-bosnian-electoral-crisis/ ↑
15. https://balkaninsight.com/2023/04/24/kosovo-passes-first-step-to-council-of-europe-membership/ ↑
16. https://carnegieeurope.eu/2022/06/20/what-has-stopped-eu-enlargement-in-western-balkans-pub-87348 ↑
17. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/653621/EXPO_STU(2020)653621_PL.pdf ↑
18. https://www.iemed.org/publication/the-european-union-and-the-kosovo-challenge/ ↑
19. https://europeanwesternbalkans.com/2022/06/16/despite-its-weaknesses-the-vetting-process-remains-the-reform-of-paramount-importance-in-albania/ ↑