Article rédigé par Angélique Curdy (LinkedIn).[1] Image de couverture par Stefan Kostić (Bajina Basta, Serbie).
La Serbie, pays limitrophe de l’Union Européenne de par ses frontières avec la Bulgarie et la Roumanie, est un pays unique à bien des égards. Ce pays des Balkans aspire à rejoindre l’Union Européenne ; après une demande officielle d’adhésion en 2009, la Serbie a obtenu le statut de candidat en 2012. Malgré le début des discussions en janvier 2014 et l’ouverture de 22 chapitres de négociation, le pays n’a pas encore rejoint l’UE. D’un autre côté, la Russie, qui partage de nombreux liens culturels et historiques avec Belgrade, cherche à sécuriser la loyauté de ce pays, qui attire aussi les investissements chinois.
Aujourd’hui, il semble que la Serbie compose avec trois grandes puissances : l’Union Européenne, la Russie et la Chine. Les jeunes Serbes semblent vouloir se tourner davantage vers les valeurs européennes, tandis que le gouvernement reste ouvert aux discussions avec la Russie et aux partenariats avec la Chine. Quels sont les tenants et aboutissants de la diplomatie Serbe d’aujourd’hui ?
1. La Serbie et l’Union Européenne
La Serbie a introduit une demande d’adhésion à l’Union Européenne en décembre 2009. Dès lors, la Serbie travaille pour s’aligner sur les conditions d’adhésion à l’UE. Ce processus d’européanisation vise à préparer les pays candidats à s’aligner sur les valeurs démocratiques et les normes promues par l’Union Européenne. Le cas de la Serbie est particulier comparé à ses voisins : l’Union Européenne a poussé pour le rétablissement d’un dialogue avec le Kosovo (voir Solsletten, chapitre 4.3, 2023). Les relations tendues avec le Kosovo ont effectivement ralenti les discussions, mais la Serbie a accepté de coopérer avec le Tribunal pénal international pour l’ex Yougoslavie, ce qui a permis certaines avancées dans les négociations européennes. Bien que de nombreux pays post-communistes d’Europe centrale et de l’est souhaitent rejoindre l’UE, de nombreux partis politiques sont passés d’un soutien à l’intégration européenne à une opposition, voire à un rejet total de celle-ci (Stojic, 2006). La Serbie n’en est pas exempte.
Aleksandar Vučić, d’abord réélu sous une bannière pro-européenne, après un premier mandat placé sous le signe de l’austérité économique, s’était attelé dès 2015 à entretenir les liens avec l’UE et à améliorer son image – discussions avec le Kosovo, partage des quotas d’accueil des migrants avec l’Allemagne lors de la crise migratoire… Cependant, ces efforts ont vite ralenti, la lutte contre la corruption et le crime organisé ne suivant pas la feuille de route ambitieuse annoncée, et des procédés de ‘bourrage d’urnes’ ayant été relevés par les observateurs internationaux lors d’élections, notamment en 2023. Fin 2022, la Commission européenne souligne dans un rapport des progrès très modérés du pays. En effet, le document évoque des inquiétudes concernant l’état de droit en Serbie, ainsi que des positions floues concernant la Russie, que la Serbie n’a pas condamnée explicitement pour la guerre en Ukraine, ayant par ailleurs accueilli à Belgrade des responsables russes visés par des sanctions européennes, ou en allant directement à l’encontre des positions européennes vis-à-vis de la Russie. En février 2023, malgré les sanctions européennes, la Serbie a reçu des armes envoyées par la Russie ; la question du Kosovo restant encore brûlante, Vučić continue d’armer ses effectifs militaires. En avril 2023, selon Reuters, la Serbie, sous pression de l’Union Européenne, aurait cependant consenti à envoyer des armes en Ukraine. Le pays participe cependant à l’aide humanitaire et financière européenne pour l’Ukraine, toujours sans prendre de sanctions envers la Russie.
En 2024, la Commission signale à nouveau un besoin pour la Serbie de renforcer la liberté d’expression, l’indépendance de la justice et la lutte contre la corruption, en préparant également un paquet de réformes économiques et institutionnelles, soutenu par un plan européen de 1,5 milliards d’euros. La Banque Européenne d’Investissement a également donné son feu vert à une aide de 160 milliards d’euros pour les petites et moyennes entreprises Serbes. Selon Ivan Vejvoda, de l’Institut pour les Sciences Humaines de Vienne, Vučić mène une politique d’équilibrisme entre l’Union Européenne et ses autres partenaires, par exemple en rencontrant Ursula Von der Leyen en octobre 2024 ; la Présidente de la Commission ayant assuré dans un communiqué que la Serbie se voulait toujours tournée vers un avenir européen. En effet, la Serbie coopère avec l’Union Européenne pour la mobilité de ses citoyens, et est signataire d’un partenariat stratégique sur les matières premières durables (critical raw materials), les chaînes de valeur des batteries et véhicules électriques. Cet accord, au-delà de s’inscrire dans la transition verte voulue par l’UE, démontre une volonté continue d’intégration de la Serbie dans le marché unique. Dans la foulée, la Serbie signe un accord avec l’Union Européenne et FRONTEX pour renforcer la coopération en matière de migration et de gestion des frontières.
Pourtant, ces accords, signés en juillet 2024, ne sont pas les seuls : le même mois, la Serbie a signé un accord de libre-échange avec la Chine, ce qui est en contradiction avec l’intégration au marché unique de l’Union Européenne. En septembre 2024, le Président a déclaré « sans en avoir honte » à la conférence GLOBESEC que la Serbie « avait de bons liens avec la Russie, la Serbie étant le seul pays d’Europe à n’avoir imposé aucune sanction à la Russie » (vis-à-vis de la situation en Ukraine). Le 7 novembre 2024, au sommet de la Communauté Politique Européenne, Vučić a cependant tenté d’arrondir les angles avec le partenaire européen, en souhaitant une trêve ou un cessez-le-feu en Ukraine et en assurant que la Serbie restait loyale à l’Union.
L’Union Européenne, partenaire de l’Ouest de la Serbie, n’est évidemment pas la seule partenaire de Belgrade, qui est influencée par deux géants de l’Est : la Russie et la Chine. Voyons d’abord le cas de la Russie, qui se positionne comme une grande sœur pour ce pays des Balkans.
2. La Serbie et la Russie
La Serbie et la Russie sont historiquement liés, au moins depuis le XIIème siècle, les deux peuples partageant un héritage slave orthodoxe. Pour ces raisons, la Russie insiste sur la promotion des points communs entre la Serbie et la Russie, exacerbant également un sentiment de défiance face à l’OTAN. Les bombardements de l’OTAN sur Belgrade en 1999 pendant la guerre du Kosovo sont décrits par la Russie comme une agression occidentale (Solsletten, p.15, 2023). Le Patriarche Orthodoxe Kirill de Moscou suit également le narratif du Monde Russe et de la Sainte Russie poussé par le Kremlin, et son homologue, le Patriache Porfirje de Serbie, souligne l’appartenance du Monde Serbe à la sphère religieuse russe (Klarić, D. et Mandić, J., 2024). L’idée de fraternité entre les deux pays a été démontrée lors de la pandémie de Covid19, lorsque la Russie a envoyé à la Serbie du matériel médical, du personnel qualifié et des vaccins Spoutnik, qui devaient être produits en Serbie, sans succès. De plus, la Russie soutenant l’argumentaire Serbe concernant le Kosovo, la Serbie n’interfère pas non plus concernant le cas Ukrainien. De très nombreux russes se sont installés en Serbie à la suite du début de la guerre à grande échelle en Ukraine, la population serbe les accueillant sans heurts grâce à la proximité historique de leurs cultures. Ayant un pouvoir d’achat supérieur à celui des serbes, les russes participent à la croissance économique du pays.
Moscou et Belgrade entretiennent d’ailleurs des liens économiques très forts : même après les sanctions économiques européennes dues de l’invasion de la Crimée en 2014, la Serbie a continué et même augmenté ses importations vers la Russie. Le ralentissement de l’économie Russe a cependant eu pour effet de tempérer les échanges économiques, sans les arrêter, représentant pourtant une diminution de 46.3% entre 2022 et 2023.La Serbie dépend également de la Russie pour son énergie, mais aussi pour ses technologies de télécommunications ou encore pour l’approvisionnement de matériaux d’usines. La Serbie importe également de nombreux combustibles minéraux et produits chimiques russes, et y exporte principalement des produits agricoles et des équipements de transports/machinerie (Jovičić & Marjanović, 2024).
Selon les recherches de Jovičić & Marjanović (2024), l’engagement envers l’Union Européenne force la Serbie à appliquer des sanctions européennes sur la Russie : l’embargo européen sur le pétrole, auquel Belgrade ne souhaitait pas participer, a forcé le pays à tout de même cesser les exportations vers la Russie car celles-ci passaient par les ports de l’Union Européenne. Le développement de la coopération économique entre les deux pays dépend grandement de la position Serbe vis-à-vis de l’Union Européenne – il faut garder en tête qu’en plus des liens historiques et de la non-reconnaissance du Kosovo par la Russie, la Serbie dépend pratiquement entièrement du gaz russe aujourd’hui, bien que le gouvernement soit au fait qu’il faille diversifier ses fournisseurs d’énergie. Les pressions européennes n’ont donc pas empêché la Serbie de cultiver ses liens avec la Russie, ni même avec la Chine, et inversement (Jovičić & Marjanović, 2024).
Selon Solsletten (2023), la présence importante de la Russie dans la vie politique en Serbie est le plus grand obstacle à l’avancée des négociations pour son adhésion à l’Union Européenne. Les recherches de Juncaj (2024) nous présentent le storytelling Russe en Serbie, qui fomente un récit négatif concernant l’Union Européenne. Dans de nombreuses déclarations, la Russie insiste sur la préférence européenne pour le Kosovo : les efforts de médiation européenne étant biaisés et répondant davantage aux demandes du Kosovo plutôt qu’à celles de la Serbie, l’échec européen dans l’implantation de la Communauté des Municipalités Serbes au Kosovo… la normalisation des relations entre la Serbie et le Kosovo étant un aspect clé de l’adhésion du pays à l’Union Européenne, la Russie sait qu’il s’agit d’un sujet sensible, et demande une médiation européenne plus tournée vers la Serbie. De plus, le ministre russe des affaires étrangères, S.Lavrov, a témoigné à la Serbie le ‘soutien inconditionnel de la Russie’ – une expression rassurante pour un pays qui cherche à se développer et s’affirmer. La Russie dépeint également les demandes européennes comme des ‘menaces, du chantage, des pressions sur la Serbie’, soulignant que la Serbie est forcée à sacrifier ses valeurs pour adhérer une Union Européenne autoritaire, qui ne chercherait qu’à duper Belgrade. La Serbie est également sous statut d’observateur auprès de l’OTSC (Organisation du Traité de Sécurité Collective), une alliance militaire dirigée par la Russie.
La Russie se présente alors comme une sœur de la Serbie, un partenaire fidèle, proposant un soutien inconditionnel, partageant une histoire et une religion commune. Vladimir Poutine a par ailleurs décerné à A. Vučić, A. Lukashenko (Belarus), N. Nazarbayev (Kazakhstan), E. Rahmon (Tadjikistan) et d’autres dirigeants de la sphère d’influence russe la décoration de l’Ordre de Saint-Alexandre Nevski (Klarić, D. et Mandić, J., 2024)., soulignant leur rôle dans la construction de la nation Russe, leur mérite et leur fidélité à la Russie.
La Fédération de Russie se positionne elle-même comme étant la cible d’une campagne de diffamation de l’Union Européenne, la voyant comme une sorte d’ennemi commun avec la Serbie. Pour répandre ce narratif, la Russie profite de sa liberté d’action dans le domaine des médias en Serbie : elle a installé plusieurs de ses médias affiliés à Belgrade : Sputnik, l’agence de presse TASS, RT Balkan et Russia Beyond the Headlines. La stratégie de communication de la Russie est d’utiliser ces médias pour fomenter un environnement lui étant plus favorable qu’à l’UE. (Klarić, D. et Mandić, J., 2024) D’après Reporters sans frontières, les médias russes en Serbie partagent une désinformation concernant l’Ukraine, encourageant l’engagement de mercenaires serbes dans le groupe Wagner, présentant la Russie comme un symbole de sécurité et de protection des intérêts de la Serbie, l’UE et l’OTAN étant des institutions en déclin. Alors qu’en décembre 2022, d’après les sondages du Belgrade Centre for Security Policy, 45,5% des serbes préféraient que leur pays reste neutre dans le conflit Russo-Ukrainien, en mai 2024, selon Radio Free Europe, 49% des citoyens pensaient que l’intervention en Ukraine était justifiée. Les journaux serbes pro-gouvernementaux chantent les louanges de la Russie et de sa présence en Serbie ; le parti au pouvoir étant en bons termes avec Moscou. Toujours selon Reporters sans frontières, le média serbe indépendant KRIK est la cible de nombreux procès abusifs cherchant à le réduire au silence. En 2024, deux journalistes indépendants serbes, Ana Lalic et Dinko Gruhonjic ont reçu des menaces de mort, sans que la justice du pays ne s’en inquiète. Reporters sans frontières a été également accusé par RT Balkan de répandre de fausses informations et d’être une organisation à la solde de l’Occident. Le Président Vučić a déclaré à ce sujet qu’il fallait ‘écouter toutes les versions’ d’une histoire. Ces agissements des médias sont dénoncés par les participants aux manifestations anti-corruption qui ont lieu dans toute la Serbie depuis décembre 2024.
En bref, la Russie, qui partage des liens depuis bien longtemps avec la Serbie, utilise son soft power pour s’assurer de la fidélité de cet état des Balkans. Désinformation, monopole de la fourniture d’énergie, omniprésence dans les médias, sont les ingrédients pour justifier l’amitié entre Belgrade et Moscou, en dépit des demandes de l’Union Européenne. Mais la Fédération de Russie n’est pas la seule à s’intéresser à la Serbie : la Chine souhaite également se faire une place de choix dans la liste des partenaires orientaux de Belgrade.
3. La Serbie et la Chine
En 2009, la Serbie a d’abord signé un accord-cadre pour une coopération technique et économique avec la Chine. Depuis 2012, Belgrade fait partie d’une alliance plus large de pays d’Europe centrale et de l’est avec la Chine, appelée PECO+1, ou 16+1, promettant des ‘temps meilleurs’, une augmentation de l’emploi, et un renouveau économique grâce aux exportations agricoles vers la Chine.
La Chine semblait une alternative plus neutre que la Russie pour établir des accords internationaux, car elle ne posait pas de conditions politiques à un partenariat économique, en tout cas, pas officiellement. S’ils ont commencé dans les années 2010, les investissements chinois en Serbie se sont démultipliés ces dernières années, ce qui était une alternative pendant la crise de l’euro, quand le flux d’argent européen était moins élevé (Courmont, 2015). En 2022, on estimait que la Chine était l’un des partenaires commerciaux les plus importants pour la Serbie, devant la Russie (Jovičić & Marjanović, 2024). Lors de la pandémie de Covid19, la Chine a aidé la Serbie en fournissant des masques, du matériel sanitaire et des vaccins Sinovac, et plus des vaccins envoyés par la Russie.
Par ailleurs, les financements alloués aux PECO+1 sont proposés par la Chine avec un taux d’intérêt de 3%. Chaque pays des Balkans Occidentaux acceptant ces subventions chinoises obtient un soutien de 1 à 2 millions d’euros par an sous forme, notamment, de dons en équipements de bâtiment-travaux publics et de prêts destinés à de grands projets d’infrastructures (GPI) – Belgrade recevant trois quarts des prêts chinois pour la région. Ces projets de construction sont menés sans procédure d’attribution de marché, la Chine proposant son propre matériel et ses propres prestataires. Pour de nombreux projets de travaux, les financements chinois étaient la seule option viable car les projets de construction/modernisation étaient souvent rejetés par les partenaires occidentaux pour des raisons économiques ou environnementales (Krstinovska, 2022).
En effet, ces partenariats avec la Chine sont un moyen de pression de Beijing sur Bruxelles (Alexeeva et Lasserre, 2022). Comparé aux cosignataires de l’accord économique 16+1, la Serbie est très favorisée par les investissements chinois (Alexeeva et Lasserre, 2022; Courmont, 2015), et la Chine est l’un des partenaires économiques les plus importants pour la Serbie (Jovičić & Marjanović, 2024).
Cependant, la qualité des travaux engagés par les entreprises chinoises n’est pas la meilleure. Le 1er novembre 2024, le hauvent de la gare de Novi Sad, qui avait été rénové dans le cadre d’un projet chinois, s’est effondré, tuant 14 personnes. Cet évènement a provoqué une forte indignation dans le pays, résultant en de nombreuses manifestations de grande envergure, accompagnées d’importantes grèves, le peuple dénonçant la forte corruption du gouvernement (et des médias, voici chapitre précédent). Début mars 2025, ces manifestations sont toujours en cours, ayant mené à la démission du Premier Ministre, Milos Vucecic.
Ceteris Paribus, la Chine investit également dans l’intelligence artificielle en Serbie, notamment avec la présence de l’entreprise high-tech Huawei. Les serbes ont depuis 2020 établi une feuille de route pour le développement de l’intelligence artificielle, avec le soutien des Huawei, notamment sur le projet de caméras de surveillances SafeCity, soulevant des questions sur la protection des données et de la vie privée des citoyens. De plus, la Chine a fourni à la Serbie des systèmes de défense aérienne modernes et des drones.
La zone des Balkans étant une pièce importante du projet des nouvelles routes de la soie, la Chine se montre généreuse et à l’écoute de ses partenaires du 16+1, malgré l’abandon de l’accord par la Lituanie. La diplomatie, on le sait, est une arme comme une autre : la Serbie clame toujours son autorité sur le Kosovo, et semble apprécie le fait que la Chine ne reconnaisse pas l’indépendance kosovare. Par fidélité à ses précédents engagements peut-être, Belgrade a soutenu la Chine lors des débats à l’ONU sur les camps d’internement du Xinjiang, la Serbie étant le seul pays des Balkans à soutenir la Chine à ce sujet (Sainovic, 2021). Se tourner vers la Chine permet à la Serbie de montrer à l’Union Européenne que d’autres partenaires peuvent soutenir ses projets. Cependant, selon Sainovic (2021), ni la Chine, ni la Russie, ne semblent des alternatives viables de remplacement au patronage de l’Union Européenne dans la région des Balkans occidentaux, bien que la Serbie apprécie naviguer entre les différentes puissances qui lui tendent la main.
La résolution des différends avec l’UE pourraient-ils éloigner l’ombre de Beijing, en plus de celle de Moscou ?
4. Serbie d’aujourd’hui : quo vadis ?
Dans les faits, la Serbie de 2025 se porte mieux qu’il y a une décennie, elle s’est modernisée et internationalisée. Il s’agit d’un pays possédant sa propre auto-détermination, et à ce titre elle tente de trouver son équilibre entre les grandes puissances en présence : La Russie, l’Union Européenne et la Chine. Vučić ne cache pas son intérêt pour les partenariats avec la Chine, ou la proximité historique entre son pays et la Russie, et semble s’être désintéressé des efforts d’alignement sur les valeurs européennes, pourtant essentielles à l’accession à l’Union Européenne demandée par une grande partie du peuple. La Serbie ne rejette pas non plus catégoriquement le soutien financier européen.
On l’a vu précédemment, la présence de la Russie dans l’économie serbe est importante, de par ses investissements et par la coopération énergétique entre les deux pays. Son narratif anti-européen dans les médias serbes, couplée aux investissements chinois et l’absence d’appels d’offres pour des contrats déjà promis à la Chine, cultivent un terrain peu propice à une avancée vers l’Union Européenne. D’après Transparency International, l’Union Européenne envoie des fonds de développement aux pays de l’Est, avec trop peu de responsabilisation des pays recevant l’argent.
La législation en vigueur en Serbie n’étant pas alignée avec les exigences européennes, les constructions de métros/routes/infrastructures comme la gare de Novi Sad sans appels d’offres publics ont pu avoir lieu et ont été peu contrôlées. Le public, surtout jeune, se plaint de plus en plus de ce manque de transparence et de la paresse des autorités quant à l’amélioration des lois à ce sujet.
Des documents fournis par l’UE, les ONGs, et des articles écrits par des chercheurs montrent une attitude ambivalente de la part de l’Etat serbe dans la façon dont il aborde ses relations diplomatiques. L’accident de la gare de Novi Sad a révélé l’impact du clientélisme dans le secteur des marchés publics, au détriment de la sécurité des données des citoyens. Ces actions, couplées au manque de réaction du gouvernement face aux exigences européennes pour l’adhésion de la Serbie à l’UE, ont terminé d’exaspérer les foules, en particulier la jeunesse. La plus jeune génération n’ayant pas connu la Yougoslavie ni l’ère Milošević, elle semble chercher à lier son histoire à celle de l’Union Européenne, qui promeut des valeurs dans lesquelles la jeunesse se reconnaît davantage. Si le Président Vučić ne semble pas vraiment flancher face aux manifestations d’ampleur dans son pays, espère-t-il que les foules s’essoufflent, ou prend-il le temps de choisir s’il mènera son pays vers un avenir plus européen, ou vers les partenaires russes et chinois qui lui tendent la main ?
Bibliographie
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Courmont, B. (2015) ‘La Serbie, Un Partenaire Privilégié de Pékin’, Monde chinois, N° 44(4), pp. 68–74. doi:10.3917/mochi.044.0068
Jovičić, E. and Marjanović, D. (2024) ‘The contemporary development of Serbia-china and Serbia-russia relations: Is this the opportune moment for economic cooperation expansion?’, The Review of International Affairs, 75(1190), pp. 109–137. doi:10.18485/iipe_ria.2024.75.1190.5
Juncaj, S., (2024). “Fostering Dissent: Analyzing Russian Rhetorical Strategies in Fomenting a Negative Image of the EU in Serbia”, Senior Theses. 142.
https://research.library.fordham.edu/international_senior/142
Klarić, D. i Mandić, J. (2024). Russian utilization of reflexive control: a case study of Serbia. National Security and the Future, 25 (2), 75-104. https://doi.org/10.37458/nstf.25.2.3
Krstinovska, A. (2022) . La Chine dans les Balkans occidentaux. Politique étrangère, Hiver(4), 27-40. https://doi.org/10.3917/pe.224.0027
Sainovic, A. (2021) «Facteurs internes, pressions systémiques et politique étrangère des États des Balkans occidentaux», The Journal of Cross-Regional Dialogues/La Revue de dialogues inter-régionaux [En ligne], – Special issue Western Balkans, European Union and Emerging Powers, URL : https://popups.uliege.be/2593-9483/index.php?id=170
Solsletten, M. (2023) In-Between Two Ideologies A Case Study Of Serbia´s Foreign Policy Relations With The European Union And Russia. dissertation.
Soyaltin-Colella, D. (2022) ‘The EU accession process, Chinese Finance and rising corruption in Western Balkan stabilitocracies: Serbia and Montenegro’, Europe-Asia Studies, 75(8), pp. 1311–1335. doi:10.1080/09668136.2022.2115013
Stojic, M. (2006) ‘Between Europhobia and Europhilia: Party and popular attitudes towards membership of the European Union in Serbia and Croatia’, Perspectives on European Politics and Society, 7(3), pp. 312–335. doi:10.1080/15705850601053451
Endnotes
- Angélique Curdy est passionnée par l’Europe Centrale et de l’Est. Diplômée d’un bachelier en traduction de Cardiff University et d’un master en sciences politiques de l’Université Libre de Bruxelles (ULB). Lors de ses études à Science Po ULB, elle a choisi de se concentrer sur les pays de l’Est et post-Soviétiques (politique russe, histoire de l’Europe centrale et de l’Est, politique comparée), avec une mineure en communication politique. Elle travaille aujourd’hui dans le quartier européen de Bruxelles. ↑
